新型城镇化进程中乡镇管理“内卷化”困境与大服务模式构建

周快快?赵晓军

乡村振兴战略的实施要求乡镇提供大量的公共服务，但取消农业税实际上弱化了乡镇的职能。取消农业税之后，在乡村振兴发展中，乡镇政府管理定位和改革，已经成为亟需解决的重大问题。本文基于“内卷化”研究范式的一般认识及乡镇管理现状，以新型城镇化和城乡发展一体化为背景，审视乡镇管理“内卷化”变化，分析新型城镇管理现代化困境，并就乡镇管理未来走向大服务模式展开讨论。

一、目前乡镇治理模式“内卷化”研究现状

中国乡镇一直困于“内卷化”而难以摆脱。虽然改革开放后城镇治理日趋现代化，但由于乡镇行政管理体制改革缓慢，乡镇管理队伍日趋庞大，陷入“内卷化”困境中。以人的城镇化为核心的新型城镇化发展，除了去“农业内卷化”，更要去“行政管理内卷化”。“内卷化”这一概念最初由美国人类学家戈登威泽提出的，后被美国人类学家格尔茨用来分析印尼爪哇地区的水稻生产状况。随后黄宗智把“内卷化”范式运用分析中国农村社会变迁研究，认为“内卷型增长”的本质是“无发展的增长”， 家庭农场和农户年收入的增长不是来自单位工作日报酬的增加，而是来自家庭更充分地利用劳动力，如增加妇女、儿童、老年劳动力以及成年男子闲暇时间的劳动力投入。随后“内卷化”的研究范式不断延伸到制度内卷化、权力内卷化、文化内卷化等问题。

20世纪90年代以来，国内学界探索的乡镇改革主要有四种模式：一是“强政府”模式；二是“镇自治、乡改乡公所”或“乡派镇政”模式；三是“乡镇自治”模式；四是因地制宜、分类改革模式。学界的研究推动了乡镇政府体制改革的进程，但已有的乡镇治理改革模式在学界没能达成共识，在乡镇现实条件下也不具备普遍推广价值：一是研究内容过窄，只关注乡镇政府内部结构中存在的问题，忽视对乡镇面临生态环境的系统研究；二是研究思路单一，或者遵循“国家—社会”二分框架得出要强化乡镇权力，或者简单地从历史的角度或借鉴国外的经验主张弱化或撤消乡镇政府；三是改革方案缺乏操作性，根据理论推导的改革方案缺乏现实基础，而从个案出发的经验总结缺乏普遍指导意义。

二、乡级政府职能“异化”的成因

（一）人地关系紧张增加了土地流转的难度：人地关系的紧张是很久以來中国的一个基本国情。正如黄宗智曾用“内卷化”来形容中国晚晴时期的农业发展状态，即“没有发展的增长”，“农业变迁主要体现在单位面积土地劳动投入的增加”。比如常宁市三角塘镇就存在这种比较紧张的人地关系。全镇水田25302亩，旱土2486亩。总人口28243人，其中非农业人口407人。在1985年左右该镇推行家庭联产承包责任制时，由于当时的水田比现在多几百亩，而人口又比现在少一千多人，因此每人平均下来大不到1亩农田。但是由于30年来，村里的人口在不断增加，增加到现在的3万多人。主要原因是计划生育制度在这个具有浓厚宗族文化的、重男轻女思想比较明显的乡镇并没有发挥出很大的制约作用。

（二）选举制的制约：乡镇治理主体职能，是在依法对辖区政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，是公共行政本质的反映。乡镇政府是最基层的政府，也是乡级治理主体的核心，这里所要界定的乡级治理主体的职能，主要是落实党和政府的农村政策，为农村的发展提供公共服务，做好对农村市场的监管，维护农村的和谐与稳定。具体讲要突出两大职能，即建设现代特色农村小城镇和建设美丽乡村。两大职能强有力的推进，关键在于党政班子是否得力，但目前乡级选举这种形式上的选举制实质上是委任制，使官员“内卷化”，乡级政府职能“异化”。因此，改革和完善选举制度是设现代特色农村小城镇和建设美丽乡村的政治保障。

三、应加快构建“小政府、大服务”治理模式

（一）创新乡级治理体制机制，完善乡级治理体系，提升乡级治理能力。乡虽然学界关于乡镇政府改革以及“小政府”“大服务”的研究都比较丰富，但迄今尚没有将“小政府”“大服务”落实到乡镇层面的具体研究，没有对乡镇“小政府、大服务”的改革和治理进行深入的研究。我国乡镇政府现在面临的新问题是，取消农业税客观上要求乡镇是“小政府”，但乡村振兴发展却对乡镇政府提出了“大服务”的要求。面对取消农业税和乡村振兴发展提出的不同需要，探索一个乡镇政府改革的新模式已变得非常之迫切。特别是“十三五”以来，乡镇政府的服务职能逐渐凸显，在农村社保、基础设施建设等方面所发挥的作用越来越大，因此，进行制度创新，完善政府、群众、社会组织等多元参与治理机制，加快推进乡级治理体系和治理能力现代化，从而实现政府和社会的良性互动，真正构建起“小乡镇、大服务”的建设服务型政府。

（二）优化乡级治理能力现代化建设路径。一是提升干部素质，培育现代治理能力。目前乡级干部队伍整体上素质较高、能力较强，但也存在结构不合理、年龄偏高、文化素质偏低、法治意识淡薄、依法行政能力差等问题。因此，必需加强干部培训教育，培养乡级干部现代治理能力，提升乡级干部素质，更好地服务乡村振兴大战略。二是培育建设农村特色小城镇化能力。党的十九大明确提出实施“乡村振兴”战略，加快城乡一体化和农村城镇建设。乡镇政府作为农村城镇建设的前沿指挥所，要立足当前农村城镇化水平低的现状，注重农村城镇建设整体规划，进一步完善农村城镇建设的体制，加快转变政府职能，实现乡镇政府从行政管理型向公共服务型的转变，切实提升社会治理水平，为居民提供安居乐业的生活环境，真正建设一批具体有地方特色的农村小城镇。三是构建农村城镇现代产业体系，形成城镇持久发展生命力。发挥各自独特的优势，形成自己的特色产业。以农业为主乡镇，要把农村品深加工作为特色产业，延长农产品生产链；以乡村旅游为特色的乡镇，农村小城镇就要以打造特色文化品牌，发展现代服务业；以工业为主的乡镇，农村小城镇要发展现代商贸流通和现代服务业。四是建设农村城镇现代服务体系。良好的社区服务是为居民提供公共服务的载体。切实提高农村城镇建设的内在水平，为居民提供良好的生活、生产、娱乐等条件。

（三）加强乡村环境治理，培植现代美丽乡村建设能力。建设生态文明、加强污染防治已经成为当前各级政府的重要工作之一，而乡镇又是这一工作的重要战场。因此，十九大报告提出，强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，开展农村人居环境整治行动。美丽乡村建设是乡村振兴战略发展的基础，是推进生态文明建设，实现乡村振兴的重要载体。乡村振兴的重点就是要整治好农村环境、保护好传统村落、建设好生态文明，切实提升农民生活环境、农村生态环境。

（四）培育职业农民，提升乡村产业振兴能力。职业农民是将农业作为产业懂技术会经营的现代农民，职业农民必须全身心地投入农业生产和经营，必须把从事农业生产和经营作为独立的职业。通过专业知识、专业技能和管理知识培训，把普通农民变成高素质的职业农民。鼓励立志以农业为职业的大中专毕业生到农村从事农业经营，并转变成职业农民，这是农业现代化的必要条件。（作者单位分别为中南林业科技大学计算机与信息科学学院、湖南工学院经济与管理学院）