职业院校混合所有制办学的改革困境、路径与现代治理

俞林 周桂瑾

[摘要]职业院校混合所有制作为职业教育领域体制机制变革的突破口，目前无论是在理论层面、实践层面，还是制度层面都存在一定的困境。鉴于此，从职业院校混合所有制的办学定位、发展路径及治理结构等角度进行分析，提出可以通过以深层资本关系为纽带，从办学理念、专业与课程建设、师资建设、校企合作及资源共享等方面构建职业教育混合所有制“发展共同体”，进一步来确保职业院校混合所有制办学的质量和效率。

[关键词]职业院校 混合所有制办学 困境 治理

[作者简介]俞林（1979- ），男，江苏姜堰人，无锡职业技术学院，副教授，博士；周桂瑾（1971- ），男，江苏姜堰人，无锡职业技术学院副院长，教授。（江苏 无锡 214121）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）06-0005-06

2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，首次将“混合所有制”这一概念引入职业教育领域，导致职业教育混合所有制办学研究掀起热潮。研究者形成了几点共识：一是充分认识到在职业教育领域开展混合所有制改革的必要性。混合所有制办学对促进我国职业教育的迅速发展具有战略意义，有助于在职业教育领域探索不同所有制形式的融合，进而吸引社会因素参与职业教育办学，从而实现社会资源的优化配置。二是认为在职业教育领域推行混合所有制改革的先决条件就是要解决产权性质和混合后治理等问题。三是认为通过在职业教育领域推行混合所有制办学，能够有效地提升职业教育的人才培养质量，帮助职业院校通过产权混合的治理实现管理水平的提升，最终达到促进社会经济发展的目的。与此同时，研究者也存在着一些分歧，如混合所有制办学的实际运行状况与理论愿景存在差距、混合所有制办学的治理模式与改革路径存在分歧、混合所有制各利益主体权责不明确等。以上问题都对推进混合所有制办学有较大的抑制作用，再加上目前职业院校混合所有制办学实践基本集中在二级学院层面，学校层面的混合所有制办学实践相对较弱，从而导致在职业教育领域推进混合所有制的愿望尤为迫切。

一、职业教育多元主体混合所有制办学面临的限制条件

在职业教育领域开展混合所有制办学的体制机制改革是经济领域混合所有制的又一大应用创新举措，这既是国家相关政策引导和制度性安排等外部因素促进的结果，也是现代职业教育寻求自身发展的主动诉求和实然需求。经过几年的推进，我国职业教育混合所有制办学已取得较大成绩，但同时还存在制约混合所有制办学发展的相关因素。通过阅读相关文献，并结合相关实践成果，归纳如下：

1.职业教育混合所有制办学的理论基础亟待厘清。混合所有制原是经济学领域的概念，自2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次将“混合所有制”概念引入职业教育领域后，关于混合所有制办学的应用研究日益增多，成为当前职业教育理论研究和实践的焦点。作为职业教育领域的新鲜事物，关于混合所有制办学的理论研究和政策支持还相对欠缺。据中国知网相关数据显示，目前职业教育混合所有制办学的相关文献合计117篇，其中发表在中文核心期刊的论文67篇，且基本只是从某个或某几个方面对职业教育混合所有制办学进行研究，研究视角不同，还不全面。因此，当今政府部门和职业院校如何借鉴混合所有制在经济体制改革领域的成功经验，开展和探索职业教育混合所有制办学的理论研究就显得十分必要和迫切。在实践操作过程中，职业教育混合所有制办学的核心不在于如何混合，而在于混合后如何整合治理，以此来提高办学效益，体现出混合所有制职业院校与传统公办职业教育或民办职业教育相比的优越性，这才是职业教育混合所有制办学改革的主要关注点。因此，研究者要从理论层面加强研究，结合制度经济学的相关理论强化剖析，不断完善和充实职业教育混合所有制办学的相关理论，从而更好地指导职业教育混合所有制办学实践。

2.职业教育混合所有制办学非公即私的观念亟须改变。职业教育混合所有制办学是借鉴经济体制改革的相关成果开展的体制机制改革。职业教育混合所有制主要指国有资本与集体资本、民营资本、国境外资本、私人资本等其中的一种或几种资本进行混合的新型办学模式。这一改革举措既为职业教育高效发展提供了机会，彰显了其优势，也成为当前职业教育混合所有制办学的桎梏和瓶颈。人们思想上固有的非公即私理念，导致我国目前的职业院校不是国有公办职业院校就是民办职业院校，且国有公办职业院校占比达80%以上，进而导致职业院校的产权相对单一，严重限制了职业教育的办学自主权、办学质量、办学活力。对公办院校来说，为了学校的长足发展，一方面迫切希望引入社会力量积极探索混合所有制办学，激发办学热情，提高办学活力；另一方面又担心削弱自身的管理权，或导致国有资本流失。对民办院校来说，混合所有制办学能帮助其规范办学，提高办学质量，但同时也容易缩小股权，削弱控制权。因此，无论是公办职业院校还是民办职业院校，只要引入混合所有制，就会涉及所有权或经营权的变更，以及国有资本的流出或社会资本的注入。要切实发挥混合所有制办学的作用，就必须破除人们固有的非公即私思想，解放思想，打破单一体制机制的束缚，倡导多元主体相互合作进行职业教育办学，并构建出符合混合所有制职业院校运行规律的合理模式，从而让各利益相关方形成合作共赢的利益共同体。

3.职业教育混合所有制办学的体制机制亟待健全。尽管《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”① ，从制度层面明确了职业教育的办学方向，但目前尚未以法律形式对其进行界定，也没有出台相关的制度予以保障。主要体现在以下几方面：一是没有明确职业教育混合所有制办学的法人属性。法人属性是一个组织的根源性依据。长期以来，我国政府都将公办教育作为公益事业进行管理，因此公办职业教育具有公益性、教育性；将民办教育视为企业模式进行管理，兼具教育属性；而对介于公办与民办之间的混合所有制尚未做出任何规定，导致对混合所有制办学的管理没有法律依据。二是职业教育混合所有制办学的产权不明晰。由于混合所有制职业院校的办学资金来自不同主体，且投入的要素形式也各不相同，这势必会出现相应的产权变更、股权转让、股份受益、委托管理等。为了保证这些活动的顺利开展，需要有相应的法律法规为保障，从而解决资本逐利性与教育公益性之间的问题。三是职业教育多元主體混合所有制办学的治理结构模式遇到了瓶颈。鉴于目前职业教育混合所有制办学的主体呈现多样化，其管理模式势必区别于原有的公办职业院校和民办职业院校的管理模式，存在没有厘清党委会和董事会、监事会等之间的关系以及投资主体资金重组欠缺等问题，因此需要职业教育混合所有制办学的管理者进行治理结构优化，从而构建出各主体间既能够相互协同又能够相互制衡和监督的现代治理架构，保障职业教育混合所有制办学的顺利开展，这也是当前职业教育体制机制改革和创新亟待完善的方面。

二、职业教育混合所有制办学改革的定位与路径

1.职业教育混合所有制办学改革的基本定位。职业院校多元主体混合所有制办学改革牵涉的最关键问题就是“职业教育‘育人的教育属性、公益属性与混合所有制产权结构所引起的经济属性间出现了矛盾”②。要解决这一矛盾，就必须确定好职业教育混合所有制办学的基本定位，将职业教育“育人”的教育属性、公益属性与产权结构所引起的经济属性进行有机融合。在职业院校探索混合所有制办学的过程中，应当坚持公办职业院校为主体、其他资本形式为辅的混合形式。要进行两种属性的有机融合，就有必要对政府、职业院校、行业企业、师生等多元主体间的相互关系进行重构，从职业教育的顶层设计角度进行系统化变革。清晰定位改革主体，直接关系到职业院校混合所有制改革的推进。因此，将公办职业院校视为混合所有制办学改革的控股股东，是有效推进机制体制改革的前提。无论是《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018）》，还是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等文件，都强调“鼓励社会力量参与公办职业教育办学，由此我们可以发现公办职业院校体制改革的主体是国有资本”③，旨在想方设法地吸引社会资本参与职业教育办学，以此来提升职业教育的办学质量，切实为地方经济发展服务。

2.职业教育混合所有制办学的改革路径。政府推进职业院校体制机制改革的最终目标就是希望社会力量能参与职业教育，双方共同为社会经济发展培养高素质技术技能型人才。因此，为了更好地推进职业教育混合所有制办学，有必要先厘清职业院校推进混合所有制办学的路径和策略。

第一，合理选择合作方，探索多元主体。职业院校推进混合所有制辦学，首先要根据自身的发展战略，确定推进混合所有制办学的合作目标，并在此基础上选择在行业领域具有较大影响力、产权相对明晰的企业。合作企业要有较为先进的管理理念、管理水平，有强烈意愿参与职业教育，意识到职业教育水平的提升对自身长足发展的促进作用。此外，我们认为，合作企业必须具备较大的规模，有较强的资金实力，在行业领域和市场中具有较好的商业信誉。通过选择合适的合作方，以此来探索职业教育多元主体混合所有制办学，这是职业教育体制机制改革的基本条件。

第二，明晰产权归属，构建职业教育混合所有制办学的治理架构。在选择了合适的合作方后，接下来需要合作主体从各自的战略需要出发，针对合作领域和出资方式等进行沟通协调，最终以协议的形式明确各投资主体的股权结构，并确保社会各方投入的资本能全部进入职业教育领域，实现各种资源资本化。在此基础上，明确各主体的股权结构，确定谁是主要控股方、谁是参股方，根据投资主体出资额的大小，明晰职业教育混合所有制办学的产权归属。“明确产权归属后，合作主体基于协议基础，制定相关的《合作框架协议》”④，对各主体的权利、责任、义务等加以明确，并就如何解决可能出现的纠纷问题进行相应的界定。在相关法律框架的指导下，构建以公办职业院校为主体的混合所有制职业院校，并构建党委领导下的校长负责制，由党委会（董事会）根据发展需要，选聘优秀的职业校长担任执行层管理者，并讨论制定与现代企业制度相适应的各项制度和标准，确保混合所有制职业院校的治理实现职业化、标准化和专业化，从而提升办学质量，为社会经济发展输送更多的技术技能型人才。

第三，强化顶层设计，破解职业院校混合所有制办学的体制变革困惑。职业院校混合所有制办学要想实现体制机制变革，除了前文提出的要明晰产权结构、构建相应的治理结构和法律保障外，还需要为此设计运行顺畅的商业模式、运作机制及退出机制等。针对商业模式的设计，我们认为，需要在现行法律法规的框架下，以社会交换为基础，确保各利益主体的权益均能实现，既要确保社会力量的进入有助于职业院校人才的培养，又要保证社会力量的资本投资有一定的回报。因此，设计高效运行的商业模式是职业教育混合所有制办学的重要保障。此外，我们还要为混合所有制职业院校的运行构建相应的机制，包括针对所有权与经营权相分离的委托管理机制、各投资主体共同参与的股东合议机制以及各利益主体的权益保障机制。为保障这三个机制的正常运行，还需要为混合所有制职业院校设置一个“专业化、职业化的管理机制”⑤，以确保混合所有制职业院校办学的有效运行。另外，我们认为，混合所有制职业院校的各投资主体有自由退出的权利，需要设计诸如收购、清算等在内的退出机制。

三、以深层资本关系为纽带，构建职业教育混合所有制“发展共同体”

职业教育混合所有制改革的目的是让各利益相关方都能从中获利，无论是职业院校和学生，还是行业企业和学生家长，都能在职业教育混合所有制改革中获得红利，且将改革红利贯穿于职业教育全程。因此，为了满足各方利益，就需要以深层资本关系为纽带，构建适合职业教育发展的混合所有制“校企发展共同体”⑥，从而通过产教深度融合产生聚合效应，并最终渗透到职业教育的各个方面。通过理论研究和实践探索，我们认为，以深层资本关系为纽带的职业教育混合所有制“发展共同体”，应当涵盖办学理念、专业与课程建设、师资建设、校企合作及资源共享等方面。通过政府、学校及社会力量的共同参与，进一步确保职业院校混合所有制办学的质量和效率，见下图。

1.构建职业教育混合所有制办学理念共同体。职业教育混合所有制办学因为具有特殊的体制机制优势，导致职业院校在运行时会充分考虑诸如行业企业、社会经济、政府、学生家长等在内的各利益主体的需求，从而使得职业教育的办学方向更加贴近经济社会的变化，更能体现职业教育的职业性这一特性。当前，我国经济社会面临着转型升级、增速放缓等问题，对公办职业院校进行混合所有制办学改革，有助于引导职业院校关注国家政策调整、社会经济转型、就业市场需求等带来的新要求，并据此进行专业设置的动态调整。职业教育混合所有制以其特有的组织架构及决策机制，可以加快信息传递的速度，从而提升职业院校各层级机构对市场变化、社会经济变化等的反应效率，最终进一步提升职业教育混合所有制办学的人才培养质量，为地方经济升级转型提供人才保障。

2.构建职业教育混合所有制人才培养共同体。职业教育混合所有制办学过程中，构建了校企相互融合的治理体系。校企实现深度融合，形成了校企人才培养共同体，使行业企业能切实融入职业院校人才培养方案制订、专业设置、课程体系构建、实践教学等方面，进一步帮助职业院校培养高素质技术技能型人才。在国家大力推进现代学徒制的形势下，要充分发挥行业企业的技术技能优势和设备优势，为混合所有制职业院校的人才培养提供相关保障。现代学徒制及深度产教融合，为混合所有制职业院校的发展提供了更加稳定的平台和利益纽带，促进了行业企业和其他社会力量深度介入职业教育，切实发挥了混合所有制这一经济发展体制的优势。

3.构建职业教育混合所有制专业建设共同体。职业教育混合所有制促进了社会力量参与职业院校办学，从而使得无论是职业院校还是社会力量都密切关注社会各方面的变化，并对这一变化及时做出回应。为了进一步提升职业院校人才培养质量，专业设置和课程体系构建共同体会立即根据产业结构的调整而进行专业的动态调整，并根据就业岗位的最新要求对专业课程体系提供新的需求，进而优化课程内容。另外，这一共同体还会促进混合所有制职业院校主动积极地与企业合作，组建跨学科、跨专业的研究团队，形成科技创新协同中心，以帮助职业院校的科技成果实现转化，集聚职业院校、行业企业及第三方力量，更好地帮助混合所有制职业院校实现育人能力和育人质量的提升。

4.构建职业教育混合所有制师资队伍共同体。职业教育混合所有制办学的治理架构有助于促进职业院校“双师型”师资队伍的培养，因为混合所有制体制为校企深度融合提供了有效的合作平台。参与职业院校合作办学的行业企业可以为职业院校教师提供更多的实践机会和平台，让专业教师和实训指导教师能接触到先进的技术，从而提升自身的专业能力。同时，职业院校也可以通過聘请企业技术能手到学校担任实训指导教师，或与职业院校共同构建研发团队，共同从事科学研究工作或技术技能研讨，从而帮助学校培养专业教师和实训教师。为了进一步提升职业院校服务社会的能力，双方可以成立互通相融的师资团队，打通目前存在的学用互通壁垒，最终形成校企深度合作的师资建设共同体，确保混合所有制办学治理效率的提升。

5.构建职业教育混合所有制资源配置共同体和产学研转化共同体。职业教育混合所有制办学能够较好地使得产业治理模式嵌入教育治理，可以吸取行业企业运行效果较好的研发平台、技术转化平台、产品推广平台的经验，将其嵌入职业院校专业教育教学中，从而提升学生的培养质量和教师的专业能力。通过构建校企产学研深度合作共同体，引导职业院校更好地贴近市场，让职业院校的教学和实践更好地贴近企业实际运营，从而更好地服务于当前社会经济转型升级的新常态。此外，职业教育混合所有制办学还能实现行业企业资源与职业院校资源的互通有无，使得行业企业的各种资源与职业院校的资源能够双向共享、双向融入，实现全方位的对接。同时，混合所有制职业院校董事会还能针对共同资源实现统筹配置，建成校企资源配置共同体，并以这一共同体来引导资源市场化，实现资源效率最大化，最终提升职业院校的人才培养质量。

四、职业教育多元主体混合所有制办学新型治理架构的价值体现

1.可以提升职业教育混合所有制办学的决策效率。由于混合所有制职业院校治理采用党委领导下的校长负责制结构，其中的党委成员既有原学校党委成员，也会增加董事会中的党员代表，从而使得党委会的决策既能克服原公办职业院校党委决策的唯上性及严格按照政府指示做决策的情形，也会考虑决策是否科学合理。同时，由于董事会中的党员代表参与党委会，使决策主体出现多元化，因此，不仅要考虑学校的发展，也要兼顾社会力量股东代表的权益。在决策过程中，党委会就会充分考虑各方面因素，确保决策的科学有效。这种多方共同参与的治理模式，既优化了党委会（董事会）的人员组成结构，也规范了党委会（董事会）的议事规程，进而使得混合所有制职业院校的决策效率得以大幅度提升。

2.有助于切实发挥监督作用。传统的模仿企业监督模式的、董事会领导下的总经理（校长）治理结构的监督部门，主要有董事会、监事会、教代会等。但现实执行过程中，这些机构却无法对总经理（校长）实行监督，即使有监督，效果也微乎其微。本文提出的党委领导下的校长负责制，在监督过程中推进共同治理模式，能大大降低治理、监督过程中的代理成本，提升整体治理的效率。除了继承传统治理结构中吸纳债权人代表、教代会代表等进入监事会的原则，还能切实发挥党委会的监督作用，从而确保国有资产保值增值。党委领导下的校长负责制能切实实行对校长层的监督，将校长的各项决策和资金使用等都纳入党委会的监控范畴，既能有助于国有资产实现保值增值，也能确保职业教育办学的公益属性。

3.可以确保办学方向不动摇。现代职业教育混合所有制办学的新型治理模式，能够帮助职业院校坚持其办学属性即公益性和教育性。如果按照传统的董事会领导下的总经理负责制，由于职业教育的投资主体有社会力量，就容易发生办学方向偏离等现象。根据2016年修订的《中华人民共和国民办教育促进法》的相关规定“混合所有制职业院校虽然有众多投资者，在考虑各方权益的前提下，应当保障混合所有制职院校的公益性、教育性等属性”⑦。本文提出的党委领导下的校长负责制治理模式，通过政府、学校、社会力量共同参与治理，要求校长对全体股东负责，而且是在党委领导下开展相关决策工作，由此确保了职业教育的公益属性和教育属性，再加上是在党委领导下，又确保了职业教育的办学方向。

[注释]

①教育部关于印发《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》的通知》（教职成〔2015〕9号）[Z].2015-10-21.

②陈丽婷.高职院校混合所有制办学现实困境与发展路径研究[J].中国高教研究，2017（1）：108.

③劳赐铭.发展混合所有制职业院校的利益、冲突和问题[J].中国高教研究，2016（8）：101.

④刘家枢.混合所有制——高职院校产教深度融合的路径与模式思考[J].职教论坛，2015（4）：7.

⑤万卫.混合所有制改革与职业院校治理[J].职教论坛，2017（7）：39.

⑥王俊杰.高等职业教育混合所有制改革的基本定位及其实践路径[J].中国高教研究，2017（6）：108.

⑦董圣足.教育领域探索“混合所有制”：内涵、样态及策略[J].教育发展研究，2016（3）：55.