建立和推动干部容错纠错机制

王中女

党的十八大以来，习近平总书记多次强调正确区分和对待领导干部在改革探索中出现的失误和错误的性质，支持并保护那些作风正派又锐意进取的干部。十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。坚持惩前毖后、治病救人，正确对待犯错误的干部，帮助其认识和改正错误”。党的十九大报告指出：“建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”。这一政治信号的释放，目的在于为那些想做实事、为人民谋福利的干部解除后顾之忧。

一、容错纠错机制的基本内涵

关于容错纠错机制的内涵可以分为“容错”和“纠错”两部分理解。

“容错”原意是指存在一个或多个故障的情况下，系统或程序仍可以避免干扰，正确地运行其功能。容错主要包括约束功能、检测故障和恢复系统三大功能。就我国建立干部容错纠错机制来讲，错可以理解为干部的失误或无意为之的错误，容错可以理解为干部在积极为人民服务的过程中产生失误或错误后，国家政治系统和程序可以容忍其产生的干扰。

“纠错”原意是指用于纠正正在传送或存储数据期间产生出的出错数据的方法，主要方法包括重传纠错和前向纠错。就我国建立干部容错纠错机制来讲，纠错可以理解为帮助干部纠正他们所主张的正在进行的或者已经落实的政策的错误，“容”与“纠”二者是统一的。

对于我国干部容错纠错机制的研究，必须明确其基本内涵，界定好失误和错误的范围与界限。容错纠错机制包含的应该是那些无意为之的失误以及由于客观条件不足或主观认识不到所产生的无意为之的错误，对于那些有意为之的、违法违纪的错误和行为一定要严惩不贷。范围与界限明晰后首先要明确容错纠错的根本遵循，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中提出了“三个区分开来”，即“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来”。“三个区分开来”区分了失误和无意为之的错误同违法违纪的、刻意为之的错误，明确了容错纠错机制的适用范围，为提升其科学性提供了根本遵循。其次是要明确容错纠错机制的基本原则，要以鼓励创新和勇于担当为基本原则，在具体的工作实践中，只要不违反党纪国法并且符合中央大政方针，为了保护好党员干部干事创业的主动性、积极性和创造性，经过民主决策程序和相关评议程序，可以根据各地制定实施的方法对干部进行减免追究责任和宽容改正错误的处理。

新的社会背景下，改革事业进入攻坚期和深水区，如何在全面深化改革中正确对待干部探索中所犯的失误和错误以及积极鼓励党员干部锐意创新成为影响改革能否继续前行、继续深化、继续突破的重要因素。建立健全干部容错纠错机制，鼓励各级各部门建立和完善这一激励和保护机制，体现了党中央旗帜鲜明地鼓励和保护勇于改革创新的党员干部，更体现了党中央全面深化改革的坚定决心。建立健全这一机制，一方面有利于更好的改革创新，在全社会形成想改革、敢改革、善改革的良好政治风气；另一方面有利于激发干部提高领导能力和水平，探索科学执政、民主执政、依法执政的新路径。

二、容错纠错机制的主体

在界定容错与纠错的内涵时，需要明确容错与纠错机制的主体，容错与纠错的对象无疑是产生失误或错误的干部。那么容错和纠错的主体包括哪些？可以从以下几个方面来进行考虑：

1. 党章和党内法规：党的十八大以来，党中央高度重视制度建设，将制度建设贯穿党的“五大建设”。习近平总书记指出：“全党必须牢固树立党内法规的崇高理念，并在治党实践中切实运用好党内法规”。大多数干部是中国共产党党员，意味着他们的作为要以党章党规为依据。党纪严于国法，容错纠错机制的首要原则就是党员干部的行为不能违背党章党规所规定的相关内容。可知，党内法规是重要前提，一旦违背，党员干部的错误也就脱离了可“容”的范围，必须受到惩罚。

2. 国家法律和地方法规：容错不是领导“容”下属的错，而是要在相应法律法规和政策规定的框架内才得以实现。新时代下的全面深化改革是一项复杂的系统工程，领导干部作为其中重要一环，要积极发挥带头作用，在国家法律法规和地方政策容许的范围内积极作为。

同样，纠错不能仅仅由犯了错误的干部自己纠错、自圆其说，而是要严格遵循法律法规和政策规定。法治的最大优势就是能克服人治的随意性，保证制度政策的长期性和稳定性。不能根据当事人的主观意愿和话语来判断错误是无意还是有心，要根据法律和事实来进行评判，如何具体纠错改正同样也要遵循法律法规和基本事实。

3. 人心向背和舆论导向：习近平同志在党的十九大报告中把坚持以人民为中心作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要内容。人民作为国家的主人翁，具有知情权和言论自由的权利。干部有作为时，要首先考虑人民的利益，干部犯错时，要首先考虑到人民的情绪。是否包容干部的错误，归根结底还是看人民拥不拥护，如何纠正干部的错误，也需要人民群众建言献策。

容错纠错机制的优势在于：当出现失误或者错误时，通过容错纠错机制能够容纳并纠正受到破坏的政治系统某一环节，努力恢复到错误发生前的状态。但是该机制的劣势在于，随着失误或者错误的增加，交易成本也相应增加，可能会造成诸多不必要的损失。同时，如果错误过于严重，尽管不是干部有意而为之，但很有可能破坏政治系统，无法顺利修复，影响政治系统的有序运行。此外人们常常会把犯错误的干部同我们党的执政能力和水平结合起来，引发负面评论。而容错纠错主体的确立能够帮助干部更好认清自己应该以什么为依据和准绳来制定政策、实施计划，在一定程度上能够减小产生失误和错误的概率，降低政治和經济的交易成本。

三、容错纠错机制的地方探索

近年来，为切实促进地方发展，各地区积极响应中央号召，营造激励创新、勇于担当、保护干部的良好政治生态。为此，全国各地都对容错纠错机制的构建进行了有益的探索，相继出台了一些相关文件，其范围涵盖省、市、县各级。各地的积极探索总体而言，主要涉及以下几个层面：

一是划定容错范围。例如四川省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于充分调动干部积极性激励改革创新干事创业的意见（试行）》，提出了七种情形可以纳入容错免责范围，即没有为个人、他人谋取私利，没有为单位或小团体谋取不正当利益等七种情形可容错免责。湖北省出台的《湖北省全面深化改革促进条例》明确提出了建立健全容错免责及责任追究机制，并根据具体情况规定了相应的容错免责和追责情形：不违反法律、因法律、法规的修改或者国家政策调整等原因，导致改革工作未达到预期效果等五种情形可以免责。

二是规定容错后如何纠错免责。例如江苏省泰州市出台的《促进改革创新鼓励干事创业“责任豁免办法”》规定，经过认定后对当事人容错免责形成的材料归入其档案，在各类考核中免予扣分，在评优评先中不作负面评价，免予组织处理等。湖北省黄冈市出台的《关于建立党员干部容错免责机制的实施办法（试行）》中规定了容错免责结果的操作程序，即凡经认定免责的党员干部在各项考核中不予扣分，如需追究党纪政纪责任，可根据相关规定给予从轻、减轻或免责处分。河北省秦皇岛市出台的《关于营造党员干部干事创业良好环境建立容错免责机制的实施办法》规定，容错免责的具体步骤是个人提出免责申请，各级纪检监察机关或组织人事部门按照相关政策予以核实认定，认定后可在四个方面予以免责。

三是完善容错纠错配套制度。例如云南省丽江市在《丽江市关于支持和鼓励党员干部改革创新干事创业的实施意见（试行）》中提出，要建立健全鼓励改革创新的工作机制及相关配套制度，同时建立与之相关的教育机制、提醒机制、约束机制、澄清机制和保障机制，切实让制度落在实处。江苏省南通市在《关于建立改革创新容错免责机制的实施办法》中提到，要建立健全容错纠错机制，督促被认定为容错的单位或个人积极采取措施，以最大限度来纠错，同时也要建立信访举报甄别机制，对符合免责情形的相关信访举报由市纪委、监察局会同市委组织部调查核实后作出认定意见，确保有理有据。

各地不同层面对容错纠错机制的试水丰富了探索治国理政的实践，为推动全面深化改革的纵深发展，夯实全面建成小康社会的基础提供了宝贵的样本和现实的借鉴。但是从国家角度来讲，各地出台的文件也总体存在着规定过于宽泛、程序过于繁琐、标准不统一的情况，甚至有些人称之为“过场性”“表态性”文件。如何真正地将中央所提倡的容错纠错精神落到实处、形成党内统一的容错纠错机制标准，解决好容错与纠错的关系，容错纠错制度与党内法规的关系，容错纠错与从严治党的关系，容错纠错机制与决策追责机制的关系，仍有很长的路要走。

四、建立和推动容错纠错机制的路径探讨

基于上述关于容错纠错主体和内涵的论述，建立和推动干部容错纠错机制必须首先厘清几对关键概念：第一是处理好容错纠错与从严治党、从严治吏的关系，严防因怕出错而不作为的现象；第二是处理好容错纠错与国家法律和党内法规的关系，既要容错纠错，又要依法追究问责。可以通过以下三个维度来探索完善与创新干部容错纠错机制的路径选择。

一是法治层面上应该明确容错纠错机制的适用对象、范围及结果。加强党内相关法规建设，不断完善党内法规并善于将党的主张通过法定程序上升为国家意志。必须厘清界限，明确规定哪些错误可以免责、哪些错误必须追责，才能为改革创新者提供明晰的行动标准，同时也防止容错纠错机制成为少数干部违法乱纪行为的庇护伞。在我国制度不够健全的背景下，领导干部既不能保证所有的改革措施都能取得预期的效果，也不可能等所有配套制度和政策全部健全后再来落实。党内容错纠错散见于政策文件中，所适用的法规、条例也比较多，并且在中央和地方的规定中都有所体现。这些规定的范围、惩处的尺度等方面都具有很大的灵活性和特殊性，无法形成一套统一的标准，这不利于这一机制的长效发展。

二是实际操作上应规范运行机制，与人事制度及干部考核制度等相关制度挂钩，地方也应结合实际制定容错纠错机制相关实施细则。容错纠错机制在我国的制度设计中不是单独成体系的，而是与若干子机制协调统一而构成的系统，从地方的实践情况看，纪检监察机关和组织人事部门担负执纪问责主要职能，是负责容错纠错的主要机关和部门，只有纪检机关和人事部门相互协调才能同向发力。作为一个有机的整体，容错纠错机制也应规范其自身的运行秩序，保证从开始的申请、核实评估到最后的免责决策真正形成一套良好的制度循环，同时也应建立一定范围的容错纠错过程、结果公示制，以此来保障制度的公信力。

三是提高党的建设科学化水平，提升领导能力和领导水平。习近平总书记在十九大报告中明确指出领导干部要增强“八种本领”，通过提升党员干部的思想水平和领导能力，有助于从根源上提升干部改革创新和积极作为的能力，从而减少改革之“错”。提高党的建设科学化水平既是时代课题，同时也是建立健全党内容错纠错机制的前提。为了减少改革之“错”，必须首先提高领导干部的政治能力，加强思想建设，统筹提升各項领导能力和领导本领，这是建立健全容错纠错机制的治本之举。

全面从严治党作为新形势下执政党建设的总体战略部署，已使党内政治生活总体向好，但是全面从严治党的新常态下也导致了一些党员领导干部因害怕出错而“畏手畏脚，逡巡不前”。全面从严治党与干部积极作为并不是对立的关系，建立容错纠错机制作为针对上述情况所提出的一个解决方案，有助于加强党的执政能力建设、严肃党内政治生活，也有助于引导干部严以用权，科学、民主决策。从治理的角度来说，容错纠错机制是国家治理现代化的题中应有之义，当前的改革形势下，必须冲破思想束缚，全面深化各领域改革。“政治路线确定以后，干部就是决定的因素”，在“四个全面”的战略布局下，干部的有效落实和大胆创新扮演着至关重要的角色，而容错纠错机制就是干部敢想敢闯的一颗“定心丸”。建立并推动容错纠错机制，是鼓励干部改革创新，坚定干部改革信心的重要举措，也是新时代下深化全面改革的题中应有之义。

（作者单位：中共中央党校研究生院）

责任编辑/刘淑滨