欧洲多瑙河—黑海区域水污染跨国治理经验

陶希东

[摘 要] 水污染跨界治理是一个典型的公共池塘治理问题，需要有效的制度创新和政策创新。国际流域需要有效的跨国治理机制。全球环境基金选择欧洲多瑙河和黑海地区作为跨国水污染治理的试点区域，其实践运作模式和经验可以为我国协同解决诸多大河、大江、大湖环境治理提供有益的经验借鉴。

[关键词] 多瑙河—黑海区域; 水污染; 跨国治理

[中图分类号] X522 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2018）03-0001-06

据不完全统计，当前世界上大概有263条河流流经两个或两个以上国家，这些国际河流大概供应着全世界60%的水资源和40%的生活用水。多瑙河全长2857千米，流经德国、奥地利、斯洛伐克等10个中欧及东欧国家，最后从多瑙河三角洲注入黑海，是世界上流经国家最多的一条河流，其与黑海在内的整个区域面积大概8万平方公里，总共涉及18个国家，主要包括匈牙利全境，奥地利、克罗地亚、罗马尼亚、塞尔维亚、黑山共和国、斯洛伐克等国的大部分领土，波斯尼亚、黑塞哥维那、保加利亚、捷克共和国、德国、摩尔多瓦、乌克兰等国的关键区域，还有阿尔巴尼亚、意大利、波兰、瑞士等国的一小部分领土，是一个典型的跨界河流（跨越国界），其水资源系统呈现高度的自然性、连续性、完整性，在整个区域中发挥着灌溉、渔业、水力、给排水、旅游等多种功能。但由于多瑙河沿岸国家的污染排放（主要来源于家庭污染、城市下水污染、农业污染等），使得大量的水污染汇聚到黑海，直接造成黑海的水污染和富营养化问题，据粗略估计，每年造成2.4亿美元的渔业损失和3亿～4亿美元的旅游业损失。如何对这一跨界流域实施有效的跨国治理，历来是国际社会（全球环境基金、联合国开发计划署等）和该区域诸国（多瑙河委员会、黑海委员会等）高度关注的现实议题[1 ]。其中，全球环境基金（Global Environment Facility，简称GEF）将这一地区作为试点区域，开展了许多卓有成效的跨界治理项目和制度创新项目，形成了一些值得总结的跨国治理机制和经验。

一、水污染跨界治理的理论困境与GEF的行动选择

早在1977年，埃莉诺·奥斯特罗姆教授提出了“公共池塘资源理论”，认为公共池塘资源（Common-pool Resources）就是同时具有非排他性和竞争性的物品，是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源。它既不同于纯粹的公益物品（不可排他，共同享用），也不同于可以排他、个人享用的私益物品 [2 ]。在这种资源环境中，由于缺乏必要的机构或制度安排，理性的个人可能导致资源使用拥挤或者资源退化的公共困境。而如何實现公共池塘资源占用者有效的、成功的自组织行动，埃莉诺·奥斯特罗姆教授认为需要解决三大问题，即“新制度的供给问题” “可信承诺问题”和“相互监督问题”。也就是说，当面临集体行动的公共困境时，数个国家之间需要共同设计一个机构来统一管理资源，并集体协商签署双赢的合作协议，才会缓和或减轻公共行动的困境，但为了构建这种有效的公共治理体系，必须要满足两个关键条件：一是这种合作协议要维护和实现好成员间信息的对称性，它可以为成员提供相关行动者的行为、方案、标准、科学技术等信息，成员彼此之间做到信息对称、透明、真实，不能存在信息的隐瞒和欺骗;二是要有一套积极有效的激励机制，鼓励相互间讨价还价、相互妥协和行动方案的参与，甚至可以激励成员放弃适度的控制权或主权。可见，在理论上，跨界区域的环境跨界治理，不仅是一个区域问题或单方面的环境问题，更是一个需要集体行动的区际或国际政治问题，除了发挥地方性各利益相关方之间的主观努力外，外界更高级别或第三方力量的介入或协调，更具有推动作用和战略意义。

全球环境基金（GEF）成立于1991年10月，旨在关注水污染问题并试图改进传统的水污染治理模式的一种非政府组织，它由183个国家、国际机构、非政府组织与私人企业所组成。在促进地球环境方面，全球环境基金已成为全球最大的计划资助者，其提供赞助金给生物多样性、气候变迁、国际水资源、土地退化、臭氧层与持久性有机污染物相关的计划，特别是对如何有效治理跨边界的水污染问题，是其重点关注和资助的行动与议题。为此，GEF专门设置了一个“国际水计划”项目，且下设一个“区域方案”，旨在确定跨界区域水污染治理中的公共问题，降低成员间的组织成本、参与成本，提高行动效率。该计划的核心目标有三个：一是帮助一些国家更好地理解国际水环境问题;二是强化治理机构的能力建设;三是对边界地区的水污染问题采取有效的措施，较好地解决跨界水污染问题。在项目的资助过程中，GEF要求申报的项目必须涉及到跨边界地区一个或多个非常紧迫、具有直接威胁性的水环境难题，此外，还要求得到其他方面的援助。对跨界性的河流和海洋区域而言，GEF的这一方案充分体现着一种新的、多边国际协作与援助的精神，期望跨界区域的相关成员与周边国家或地区保持紧密的合作，协同行动，达成有效的解决策略。

二、GEF对多瑙河—黑海地区的治理机制与措施

多瑙河—黑海地区是欧洲的一个重要生态区域，大约1/3的河流都注入黑海，而发源于多瑙河流域，整个区域涉及18个国家、13个首都和约1.6亿人口。根据奥斯特罗姆的理论，多瑙河—黑海地区作为一个跨越多个国家的流域区，如果缺乏必要的跨国制度安排，在其环境治理中必将面临“公共池塘困境”。2007年在保加利亚举行的“多瑙河—黑海区域合作”论坛上，学者和政府官员们认为，多瑙河—黑海区域在水污染治理上面临着以下几个挑战：一是由于整个区域涉及多个不同的国家，每个国家情况不尽一致，使得该区域水污染治理当中面临着合作方面的困难;二是对整个区域的水污染问题缺乏共识，尚未形成水污染治理的公共意识和公共政策体系，延缓了跨界治理的总体进程;三是虽然具有很多治理措施，但是很多跨界治理活动的重点并没有聚焦到预防上来，所有的活动都应该侧重水污染的预防;四是从水污染治理的经费来源而言，仅仅依靠社会捐赠的经费支持是非常有限的。可见，涉及多个国家的跨界水污染治理中，面临着体制、机制、社会、经费等方面的限制和问题，如何采取有效的行动方案，成功有效地防止和解决水污染问题，成为国际社会和流域各国高度重视和研究的问题之一。实际上，在组织体制方面，这一地区已经有多瑙河国际保护委员会（ICPDR），它是污染治理决策的一个重要机构，在污染控制、生态资源开发利用等方面发挥着重要作用。此外，经过多年的实践努力和运作，在多瑙河—黑海地区的水污染跨界治理方面，GEF已经形成了一套行之有效的跨边界水污染治理的方法和机制。

（一）聯合欧盟等国际力量促成多国之间达成合作协议

多瑙河—黑海地区在历史上存在较为复杂的政治关系，决定了在这一地区的水污染治理中，不同国家之间保持着较为严重而复杂的对立和冲突关系，该地区正经历着剧烈的经济增长、民主化、贫困、环境灾难等多重变化，但总体上种族国家主义和政治上的对抗，给跨界水污染合作造成了巨大的障碍。从上游到下游，经济发展也表现出巨大的分化，很多国家缺乏足够的治理资金、技术支持、政府决策的透明度和公共参与，一些下游国家既是水污染的制造者，也是黑海流域水污染的受害者。面对这样具有高难度合作的地区，GEF开始积极发挥中心化的协调职能，联合欧盟一起，协调多瑙河—黑海地区的多个国家之间及其与欧盟、GEF等有名望的机构之间签署了相互合作的约定和协议，其中欧盟的介入，为这一地区的跨界合作注入了新的活力，拓展了资金来源、技术支持，也为该区域政府的改革提供了新的动力。这一合作过程中，GEF充分发挥了计划方案的酝酿、活动协调、开发新合作关系、推动组织安排等职能。

（二）策划和实施具体的合作项目

多个国家之间签署合作协议或约定，只是实施跨界水污染治理合作的第一步，也是非常关键的一步，但具体如何开展跨界治理，则需要一定的项目载体。而项目的开发、策划和实施，自然成为GEF的重要职能之一。表1较为详细地罗列了GEF参与的诸多实际行动项目。其中，第一个项目是1991年制定的名为“多瑙河流域环境管理”，当时GEF投入了850万美元，其最主要的目标是全面建立一种新型的合作关系，协同实施水资源管理、区域问题评估、水质量检测、污染事件预警体系等。还有一个很重要的项目就是黑海战略行动项目（SAP），提供了全面实施水资源管理一体化的行动框架，对促进整个流域的跨界水质保护、农业发展等方面做出了有效的贡献。实际上，这些项目的运作，基本都是由GEF出资支持并寻找相关国际组织介入，获得更多的资金、技术、权力等资源，然后通过协同制定目标明确、多方受益的项目或计划，形成跨界合作氛围，在跨边界多国协同中开展和实施项目，最终取得较为明显的水污染治理效果，但具体每个项目的目标、主体及运作方式方法等不尽一致。

（三）开设大型的区域水环境论坛，形成有效的社会参与机制

对于跨界区域而言，构筑有效的社会参与网络和机制，是跨界水污染治理取得成效的重要保证。为此，早在1994年，GEF在多瑙河流域组建了“多瑙河非政府组织网络”这一社会参与平台，旨在促进国际社会非政府组织对这一地区相关规划项目或跨界治理活动的参与。在1998年，将这一网络组织更名为“多瑙河环境论坛”，它是非政府组织的一个枢纽型网络组织，其成员包括来自奥地利、波斯尼亚、黑塞哥维那、保加利亚、克罗地亚、捷克斯洛伐克、德国、摩尔多瓦、罗马尼亚、塞尔维亚、黑山共和国、斯洛伐克、斯洛文尼亚、乌克兰等国家的150个非政府组织，其主要使命是促进政府之间、非政府组织之间、地方居民与各种各样利益相关者之间的合作，进而保护多瑙河及其支流、生物多样性、水资源，实现流域水生态系统的可持续发展目标。目前，这一论坛已成为欧洲最大规模的环境方面的非政府组织网络。与此相类似，GEF在黑海区域层面也设立过一个名为“黑海非政府组织论坛”的社会参与平台，1998年与“黑海非政府社区”合并，成立新的“黑海非政府组织网络”，大概拥有50个非政府组织，定期开展相关会议、出台非政府组织行动规划与方案，成为一股旨在保护黑海水资源环境可持续发展、推动机构间跨界合作治理的区域型社会力量。

三、GEF显著的跨界治理效果及世界意义

GEF在多瑙河—黑海地区开展的跨边界水污染治理实践取得了成功，效果显著，成为世界其他跨界地区治理水污染学习的典范。相关研究表明，其跨界水污染治理的成效主要体现在对人类行为模式和对当地生物环境的改变上，具体表现在四个方面。一是科学知识的创造和分享。也就是说，GEF通过采取跨边界地区问题诊断分析、战略行动项目等过程，营造了一个创造知识、传播科学技术的良好氛围，并在互动过程中建立了跨界地区多个政府之间的信任关系，形成了共同参与联合决策的良好氛围。二是完善了区域治理机构并强化了区域治理过程。诸多项目的运作，使得在整个区域范围内形成了包括世界银行、联合国开发计划署、黑海委员会等多个跨国治理机构的协同介入，并成立了一些新的跨界治理机构，这些治理实体不断探求相互合作的国际性协议或条约，充分调动了各成员国积极参与解决区域问题的主动性和积极性，尤其是增强了各个成员国家集体行动的意识和能力，随之提高了区域治理的总体水平。三是充分吸收了利益相关者的参与。根据世界水理事会提出的观点，水资源管理中的真正革新就是各个利益相关者切实有能力实行自我管理。在多瑙河—黑海地区开展的跨边界水污染治理实践项目，最大程度地吸收了公共政府部门、工作团队、非政府组织、非盈利社会组织、私营企业、地方民众等多方面利益相关者对国际水资源治理行动的参与，不仅提升了国家能力，更在国家和跨国层面上改善了环境保护能力 [3 ]。四是生态环境得到了极大地改善。最大程度地改善水环境质量，既是这一地区跨界治理的初衷，也是跨界治理的最终目标。而最能说明该地区跨边界水污染治理成效的，当属当地生态环境得到了极大改善的现实。一个有趣的实例能够充分说明水环境改善的情况，即黑海地区的鱼产出量发生了显著增加，而缺氧性浮游生物显著减少。同时有一些科学检测也表明，包括有机污染物、富营养物质和重金属等污染物含量都显著下降，水环境得到明显改善。

总之，GEF在多瑙河—黑海地区实施的、成功的跨界水治理实践，给全球范围内其他国际区域和其他国家开展跨界治理，尤其是对一些河流或海洋地区的跨国合作治理，提供了一个较好的框架、路径和方法。对世界水污染治理而言，其成功的实践具有两个重大的意义和启示：一个具有公共池塘资源属性的跨界地区的水污染治理，首先，要在协调互动、利益共享的原则下，协同构筑新的跨界治理机构、确立跨界治理项目、健全跨界治理机制、健全跨界治理流程，实施制度化、长期化、长效化的治理机制，才是实现公共池塘可持续发展的有力保障;其次，需要一个独立的第三方力量介入，否则在一个相互竞争的跨界区域内，相关利益者之间很难真正达成跨界合作治理的局面，也就是说，在上述案例中，如果没有GEF的介入和存在，这一跨国地区也就不会形成有效的治理机制并取得显著成效。

参考文献：

[1]思甚.欧洲开始治理多瑙河—黑海[N].中国环境报，2001-11-10（04）.

[2]张克中.公共治理之道：埃莉诺·奥斯特罗姆理论述评[J].政治学研究，2009（6）：83-93.

[3]徐国冲，何包钢，李富贵.多瑙河的治理历史与经验探索[J].国外理论动态，2016（12）：123-128.

[责任编辑：丁浩芮]

Abstract： The trans-national governance of water pollution is a typical issue for common-pool governance， which needs effective institutional innovation and policy innovation. International basin requires effective trans-national governance mechanism. The global environment facility selects the Danube and the Black Sea in Europe as a pilot area of trans-national water pollution governance， and its operation mode provides beneficial experience for China to combat the environmental governance of big lakes and rivers.

Key words： the Danube–the Black Sea Region; Water Pollution; Transnational Governance