农业综合开发产业化项目资金股权化改革对策建议

唐维超 周汝平 胡林举 梁莉 苏莉 杨会静 骆安萍

摘   要    农业项目财政补助资金股权化改革是财政投入机制的一项重大创新。农业综合开发产业化项目资金是财政支农资金重要组成部分，通过调研其股权化改革现状及成效，分析在项目选择、项目管理、风险防控等方面的困难与问题，提出股权化政策落地的对策建议：1）优化营商环境，营造良好氛围;2）提升产业化水平，夯实产业基础;3）优选项目准入，提高项目质量;4）明确政策规定，完善实施细则;5）创新管理机制，健全制度保障;6）激发企业活力，加强后期扶持;7）深化改革举措，强化引领带动。

关键词   农业综合开发产业化项目;资金;股权化改革;问题;建议

中图分类号：F812.8    文献标志码：C    DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.34.029

农业项目财政补助资金股权化，是指将财政支持农业企业、农民合作社产业发展的资金的其中一部分，以股权形式量化折股到流转土地的农户和当地集体经济组织，农户和村集体定期按股分红，既是对扶贫的有益探索，又是一项让贫困户稳定增收的好办法。农业综合开发产业化项目资金是财政支农资金的重要组成部分，调研分析其股权化改革的成效及问题，提出股权化政策落地的对策建议，有助于提高财政资金的使用效率和效益，建立符合现代财政制度要求的扶持产业发展长效机制，发挥财政资金的杠杆和引导作用，促进农业产业发展，实现政府、企业和农户合作共赢。

1 研究背景与理论基础

1.1 研究背景

财政支农政策是促进“三农”发展的重要财力保障和物质基础。农业项目财政补助资金股权化为一种财政投入创新机制，是探索农业企业带动农民增收、促进农村集体经济组织发展的具体实现形式，助推农业企业、农民合作社与农村集体组织及成员建立更加紧密的利益联结机制。重庆市从2014年开始试点财政补助资金股权化改革，现已在全市34个区县稳步推进。

在深化农村集体产权制度改革的新形势下，开展农业综合开发产业化项目资金股权化改革政策落地研究，调研分析实践探索的成效及问题，提出股权化政策落地的对策建议，对建立产业发展长效扶持机制，发挥财政资金的杠杆和引导作用，促进农业产业化发展，推进农村一二三产业融合发展，实现农民增收、企业壮大、集体发展的多方合作共赢局面具有重要的现实意义。

1.2 相关文献研究

国内学者对财政支农政策开展了大量研究，主要集中在分析研究财政支农现状、结构、效率与方式。在规模上，总体认为财政支农力度不够，应扩大支出规模;在结构上，认为目前的分配结构不合理，需要进一步优化支出方式与结构;在效率上，认为效率相对不高，促进作用发挥不够。

目前，我国财政支农资金股权化改革总体上仍处于起步阶段，相关的研究报道较少。王军等以四川省广元市改革试点区为样本，对改革的过程和内容予以梳理和分析，发现存在农业产业化水平亟需提升、农民股份合作组织缺乏法律保障、地方政府配套服务有待加强等问题，并提出了对策建议[1]。李萍等通过广元市572份农户问卷调查，实证研究财政支农资金转化为农村集体资产股权化政策对农民增收的影响[2]。郭晓彬开展了重庆市农业项目财政补助资金股权化改革风险控制研究并提出完善措施[3]。

国内很少有学者专门针对农业综合开发产业化项目资金股权化政策落地开展深入研究。重庆市永川区农业综合开发项目管理中心总结了国家农业综合开发圣水湖现代农业园区试点项目纳入股权化改革的具体做法与实施成效，提出了问题改进建议。

2 实践探索与改革成效

2.1 国内改革经验

我国农村集体资产股权量化改革在东部地区起步较早，原因是东部地区经济基础较好，农村原本就有一定规模的集体资产，具备股权量化的物质基础，加上市場观念先行，具有催生改革的动因 。

经实践探索，农村集体资产股权量化改革各地有不同的做法，出现了不少典型模式。温州“三分三改”农村集体产权制度改革模式是资源禀赋和政府选择共同作用的结果，通过产权改革，明确集体资产所有权归属，成立股份经济合作社，完善内部治理结构和监督机制，保障集体组织成员对集体资产的控制权和剩余价值索取权[4]。上海松江“三级合一”农村资产产权改革是以股份合作社的形式，根据土地份额和从事农业生产的年限将全部集体资产量化到人，以此实现保护集体资产和成员个人利益的双赢[5]。

西部等经济欠发达地区农村的集体资产“空壳化”严重，经济基础差，资产存量少，甚至呈现为负资产。因此，西部地区股权量化改革的着力点主要从投资增量入手，实施财政支农资金转为农村集体资产股权量化改革或直接推行农业项目财政补助资金股权化改革。

四川省广元市是率先正式启动财政支农资金股权量化改革的试点区。基于试点地区90%以上的村集体组织没有经济收益，属于典型的“空壳村”，广元农村产权制度改革的重点是将财政支农资金转为农村集体资产实施股权量化改革。其主要经验是将财政支农资金股权量化与农村产权制度改革同步实施，整体推进，并以前者作为后者的外在动因和重要杠杆。其基本路经是将过去财政支农资金、扶贫资金由上级政府规划分配下拨，改为由农村基层依托各种合作社通过项目申报的形式投入，形成集体资产后再进行股权量化，其中贫困户额外享有扶贫股份，同时吸收成员一定数额的入股资金。广元股权量化改革经验在西部地区有很好的示范作用，目前已在增加农民财产性收入、壮大集体经济、发挥农户主体作用、提高财政资金使用效率、助推精准扶贫方面取得明显成效。

2.2 重庆农业项目财政补助资金股权化改革试点进展

重庆市2014年开始试点农业项目财政补助资金股权化改革。2015年试点范围扩大到20个扶持开发重点区县。2016年试点范围拓展到全市34个区县，并要求各试点区县用于股权化改革的涉农产业发展资金不少于3 000万元。

重庆市农业项目财政补助资金股权化改革的主要做法：1）用三把标尺选项目。以社会价值、经济价值、生态价值为标尺，优先选择产出效益高、产业带动强、履行分红能力强的项目实施。2）分资金投向配股权。根据不同投向的资金，明确企业或农民合作社与农村集体经济组织及成员各自的持股比例。3）设优先股保收益，将农村集体经济组织及成员持有的股份作为优先股，实施固定分红，但不参与经营管理。4）推负面清单控风险。对不履行分红义务的经营主体，纳入负面清单，取消后续扶持奖励资格。

据重庆市财政局统计，至2016年10月，全市实施股权化改革农业项目610个，涉及财政资金3.68亿，已量化资金3.31亿，流转土地0.9万公顷，514个集体经济组织持股3 615万元，6.57万户农户持股1.33亿元，其中1.15万户贫困户持股3 435万元。

重庆市农业项目财政补助资金股权化改革，实现了“一股多利”。在坚持党的群众路线，让广大群众分享产业发展成果;发挥市场调节作用，撬动社会资金参与农村发展;融洽企民关系，构建农企合作机制;夯实农业基础，助推精准脱贫等方面发挥了重大作用。

2.3 重庆市农业综合开发产业化项目资金股权化改革实践与成效

2014年以来，重庆市参与农业项目财政补助资金股权化改革的试点区县，均将农业综合开发产业化项目资金纳入股权化改革范围，并与其他农业项目补助资金统筹安排，整体推进，分类管理，分项实施。

永川区作为全国第二批农村改革试验区，从2014年起，在农业综合开发现代农业园区试点项目中率先开展股权化改革工作。其成功作法是利用国家投入的农业综合开发现代农业园区试点项目资金作杠杆，撬动产业化龙头企业资金等社会资本进入，通过“财政配股金，农民当股东”，把群众和产业经营主体结成利益共同体，促进群众成为现代农业园区建设、特色产业发展的参与主体和受益主体，形成“企业有发展，农民有收益，村社有活力”的良性局面。

2014—2016年，国家农业综合开发圣水湖现代农业园区试点项目纳入股权化改革的项目资金共4 320万元，涉及项目所在的8个行政村32个村民小组，农户1 572户，土地流转面积214.5 hm2，集体经济组织及成员共持股1 848万元，每年可分红101.76万元。园区呈现出农民、集体、企业多方共赢发展态势：1）特色产业快速发展。园区已培育食用菌、“瓜-菜”、水产三大产业集群，产值达到6.5亿元。其中食用菌吸纳15家龙头企业入驻，发展成为重庆种植规模最大、产业密集度最高的生产基地。2）农民收入结构更加多元。农民群众除土地流转收入外，还能够享受到持股分红，增加了财产性收入;同时可以就近到企业务工，增加了工资性收入;也可以依托园区发展乡村旅游，增加经营性收入。3）村企民关系更为融洽。企业社会责任感增强，回报社会的自觉性提高;村社和群众也积极支持企业发展，希望企业兴旺发达，自身获益持续长久。4）村社发展更具活力。集体组织有了稳定的收入来源，投入公益事业的资金增加，基础设施得到改善，民富村美的局面正在形成。

3 现实困境与问题

3.1 股权化改革面临的现实困难

3.1.1 优质项目选择难

受资源环境禀赋、经济发展基础、政府资源整合能力、要素市场完善程度，特别是农业产业化水平和市场经营主体培育程度的限制，选择产出效益高、引领带动强、履约分红能力强的优质项目具有很大难度：1）选择有实力的企业难度大。重庆经济发展水平差异大，农业产业化水平总体不高，新型经营主体培育弱，各区县真正有实力的农业产业化龙头企业少，制约了选择的空间。2）选择能盈利的项目难度大。限于现有条件和农业生产周期长的特点，广泛论证项目规划是否科学、方案是否可行、投资是否精准、盈利能力是否持续等问题具有很大的难度。3）调动企业积极参与的难度大。大量的自筹资金投入、无论盈亏均得固定分红的收益分配机制，以及对自主经营权和政府公平监管的顾虑，影响了企业参与改革的积极性。

3.1.2 项目管理难

市财政局分析了重庆市农业项目财政补助资金股权化改革存在两大难题：难题一，作为利益主体的企业不适应;难题二，作为实施主体的区县不适应。调研发现，实施股权化改革的项目与非股权项目相比，管理难度明显增加。一方面，加大了政府主管部门的管理难度。首先是关系协调难，工作压力大。政府部门需要协调各方关系，兼顾多方利益，矛盾问题增多，工作难度加大。其次是工作内容多，服务时间长，不仅要组织申报、评审、督查、验收，还要承担后期服务、风险防控和督促分红兑现工作。另一方面，加大了经营主体的管理难度。多种性质、不同利益主体的存在，导致股权结构复杂，需要经营主体建立与之相适应的治理结构和管理制度，强化生产经营管理，增强风险防控和群众工作能力。

3.2 推進改革存在的问题

3.2.1 部分项目质量不高，企业经营管理不善

经调研发现，重庆市农业项目财政补助资金股权化改革项目的资金收益率普遍不高，有的项目还处于亏损状态。排除农业项目盈利率普遍偏低、项目运行尚处于始营期等因素，仅从企业角度分析，或多或少存在下述问题：1）重补助轻风险。为争取获得财政补助资金，未经充分论证、科学分析资金投入效益和市场经营风险，就仓促申报、盲目上马，导致资金非理性投入。2）重产能轻效能。建设内容不合理，建设规模大，前期大量投入，超过了企业的承受能力，后期流动资金不足，导致项目开工率严重不足。3）重建设轻管理。企业对项目申报和建设高度重视，但验收投产后，治理机制不完善，管理制度不健全，生产经营水平低，成本控制不得力，导致了投资收益低。4）重短期轻长远。企业缺少长远发展的思路和目标，重视短期获利，忽视长远谋划，无意愿也无能力长期投入，导致项目潜在分红兑付难风险。

3.2.2 实施细则不完善，政策落实不到位

1）项目运行和监管机制不全。有的地区、部门未能建立健全资金使用、绩效评价、服务保障、风险防控等全程管理服务机制。2）项目申报和审批透明度不高。在政策宣传、项目筛选、论证评审、结果公示、资金下拨等环节，程序不够规范，流程不够公开。3）政策规定不明确，标准不一致。部分地区对改革的资金范围、认定标准、分红收益、分红期限、股权处置等政策规定不明确，释义不清晰，标准不一致。4）退出规定不合理。项目存续到期后剩余资产少，要求原值赎回，不符合农业生产实际和行业特性，对企业不公平，降低了企业参与股权改革的积极性。

3.2.3 保障措施不到位，合作优势发挥不充分

股权化改革项目需要主管部门、基层政府、农村集体经济组织长期的后续扶持和协调服务。实施固定分红，极大地简化了分红程序，保证了农民权益，但也存在联结机制不够紧密，吸纳农村集体经济组织及成员资源禀赋不够得力的局限。有的地区仍存在部门分工不明、职责不清、工作停在表面、服务浮于形式的现象，导致项目跟踪服务不深入，协调保障不得力，化解矛盾不及时，帮扶措施不持续，群众支持企业发展积极性不高，多方合作共赢优势发挥不充分。

4 推进股权化政策落地的对策建议

4.1 优化营商环境，营造良好氛围

各地政府必须进一步优化营商环境，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高本地区农业领域资源吸附能力，吸纳社会资本进入农业产业化领域。首先要深入贯彻落实新发展理念，持续深化“放管服”改革，全力打造公平公正的法治环境、高效透明的政务环境、平等竞争的市场环境、安商亲商的社会环境，让社会资本能放心投入，安业置业。其次，要加强政策的宣传引导，高度重视对企业、集体经济组织及成员的政策宣传和组织发动工作，积极营造股权改革农业企业广泛参与、集体组织大力协助、农民群众积极支持的良好氛围。

4.2 提升产业化水平，夯实产业基础

以优化布局、突出优势、精准扶持、提高效益为主线，提高资源整合能力，培育壮大地方特色优势产业，促进农业向规模化、标准化、品牌化发展，提高农业综合效益;以扶持壮大农业产业化龙头企业为重点，进一步增加产业发展和生产性、流通性基础设施项目资金，加大财政支农力度，培育发展新型农村经营主体，扶持壮大产业化龙头企业，健全农业社会化服务体系，提升农业产业化发展水平;以财政补助资金为杠杆，撬动企业资金投入农业产业化项目建设，构建农企利益联结机制，实现政府扶持、企业发展、农民增收、集体壮大的多方共赢局面。

4.3 优选项目准入，提高项目质量

1）优先扶持龙头企业。择优选择股权结构合理、法人治理结构完善、经营管理制度健全、主营业务优势突出、研发能力强、品牌知名度高的农业产业化龙头企业进行扶持。2）重点扶持优势特色产业。把资源禀赋好、辐射带动力强、帮助农民显著增收的优势特色产业作为重点，如重庆要优先大力扶持柑橘、榨菜、生态渔业、草食牲畜、中药材、茶叶、调味品等七大百亿级产业链，着力打造优势特色产业集群，确保扶持的农业项目有较好的产业发展基础和市场销售前景。3）重视扶持农业新兴产业。注重扶持与循环农业、生态农业、“互联网+”等新兴业态关联度高的农业新兴产业发展。

4.4 明确政策规定，完善实施细则

1）明确实施范围和认定标准。建议根据单个项目资金投入对象、使用范围和金额大小，明确其是否参与股权改革。2）明确股权设置与管理权限。建议农业综合开发产业化项目财政补助资金的持股比例明確界定，不搞上下浮动。3）明确约定分红期限。分红期限修改为约定的土地流转期限，或者对项目存续期进行明确清楚的释义。4）明确股权处置和退出规定。明确分红期限内若企业变更、转让、破产，农村集体经济组织及成员所持股权处置办法;明确项目分红期满后，农村集体经济组织及成员所持股权退出或重新合作处置办法。

4.5 创新管理机制，健全制度保障

1）规范完善竞争立项机制。对投资帮扶企业和项目的筛选、论证、评审要有规范透明的操作流程和公示制度，评审环节聘请专业人员或委托第三方机构评定，增加公信力。2）建立健全资金管理和监督机制。财政、审计部门严格监管和审计项目资金到位和使用情况，农村集体经济组织及成员可指派合适的代表参与项目资金使用监督。3）创新落实风险防控制度。创新实施预交分红保证金，实施企业黑名单管理、定期审计和绩效评价等风险预警机制和防控措施，提高风险应对能力。4）建立完善服务保障机制。企业、农村集体经济组织及成员建立信息沟通和问题协商机制，发挥合作共赢优势;基层政府、农村集体经济组织建立服务保障和分红督促机制，强化全程服务监督;区县政府建立工作考核和奖惩机制，统筹推进改革工作。

4.6 激发企业活力，加强后期扶持

1）激发企业内生活力。企业立足长远，完善治理架构，健全现代企业制度，制订发展规划，明确发展思路，加大研发投入，强化技术支撑，提升品牌影响，提高市场竞争和风险应对能力。2）强化政府后期扶持。政府对参与改革、分红兑付好、产业带动强、农民增收致富成效明显的企业要进行持续帮扶，通过财政扶持、税收减免、金融支持、费用优惠、服务支撑等方式，加大后期扶持力度。3）完善政府配套服务。政府部门加强农业基础设施的建设和维护，确保公益性基础设施完好，交通运输方便，通讯信息快捷。4）支持商业性保险介入。对流转土地面积大、带动农户数量多、生产基地规模化的农业产业化项目，政府积极引导并大力支持商业性农业保险介入，增强风险防控能力。5）建立例外处置预案。若遇不可抗拒的重大灾害损失，导致企业生产经营难以运转，约定分红难以兑付，政府设立适度补偿和分红豁免机制，使项目能够继续运营。

4.7 深化改革举措，强化引领带动

在大力推进农村产权制度改革的新形势下，创新改革举措，积极探索企业与农村集体经济组织及成员利益联结机制更加紧密、合作关系更加深入、引领带动作用更加广泛的股权化改革模式。1）鼓励农企紧密合作，深度参与。在平等协商、市场化运作的基础上，农村集体经济组织及成员将量化的财政补助资金与农业企业组建具有独立法人资格的有限责任公司，依法享有经营管理权限。2）整合资源、融合发展。建议加速推进农村产权制度改革，在已完成产权改革的地区，将农村集体经济组织及成员所持产权、产业化项目资金等政府扶持资金整合，通过组建合作社或以产权流转的方式与企业合作，采用“合作社+农户+市场”或“合作社+农户+龙头企业”等多种模式，鼓励引导土地、资金、劳动力等要素集聚，培育发展新型农业经营主体，促进农业规模化、产业化发展，推进农村一二三产业融合发展。

参考文献：

[1]  王军，詹韵秋.财政支农资金股权量化改革：实践探索、现实困境与破解之策——以四川省广元市改革试点区为例[J].农村经济，2016（11）：77-81.

[2]  李萍，王军.财政支农资金转为农村集体资产股权量化改革、资源禀赋与农民增收——基于广元市572份农户问卷调查的实施研究[J].社会科学研究，2018（3）：44-52.

[3]  郭晓彬.重庆农业项目财政补助资金股权化改革的风险控制研究[J].乡村科技，2018（3）：25-26.

[4]  马永伟.农村集体资产产权制度改革：温州的实践[J].福建论坛（人文社会科学版），2013（6）：20-25.

[5]  李宽，熊万胜.农村集体资产产权改革何以稳妥进行——以上海松江农村集体资产产权改革为例[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015，15（2）：8-16.