南宁市区加速发展BRT公交系统的迫切性及对策

黄博

摘 要： 倡导发展城市快速公交系统，是国家与地方政府的“公共交通”战略。在广西民族自治区及边境省份首府城市中，南宁市快速公交建设相对滞后。南宁市交通堵塞问题严重，交通事故频发，加大了建设快速公交系统的紧迫感。进一步完善南宁市快速公交线网规划；多渠道筹集建设经费；建立社会公平的票价及政府补贴机制；优化网络布局，确保优先路权；提高服务质量；加强对驾驶员及乘客进行安全交通心理教育，是加快发展南宁市快速公交系统的主要对策。

关键词： 南宁市； 快速公交系统； 迫切性； 对策

中图分类号： F572 文献标志码： A 文章编号： 1671-2153（2018）01-0049-05

快速公交系统（Bus Rapid Transit，简称BRT），是一种介于常规公交与地铁交通之间的公共客运系统。具有运行污染低、效率高、能耗低等特点。因此，有公路上“地铁”之称。自从1974年巴西建成第一条快速公交线以来，美国、加拿大、英国、日本、澳大利亚等经济发达国家纷纷修建。我国有北京、天津、上海、广州等30多个城市建成并投入使用。广西首府南宁市区快速公交系统，在实际修建过程中，有过许多专家的建议。如，2009年，南宁市《快速公交线网规划（2008-2020）》通过专家讨论，编制完成。又如，南宁规划国际论坛会员上，我国智能交通协会理事杨东援、美国焦国安教授、专家蒋中贵等人也提出了积极建议[1]。在理论探讨方面，已经公开发表的学术论文也不少。如，朱海燕于2011年发表了《南宁建设发展快速公交的设想及建议》[2]。笔者认为，南宁市区是我国与东盟各国联系的重要城市，加强快速公交系统的建设，对增强城市交通运输能力，提升城市地位，具有重要作用。

一、南宁市加速发展BRT公交系统的迫切性

（一）加速发展快速公交系统（BRT），是国家与广西自治区政府“公共交通”战略的措施之一

伴随我国城市化进程的快速发展，城市公共交通系统建设成为国家战略规划重要任务，引起了国家相关行政部门高度重视。例如，2005年，建设部等六部委公布关于优先发展城市公共交通《意见》，把积极推进快速公共交通，作为各省会城市打造道路交通畅通的重要工程。[3]2012年，国务院出台“优先发展”城市公共交通《指导意见》，在相关条文中，要求地方政府依据各地具体环境，加速发展快速公共汽车、电车等载客量大的交通建设工程。增加城市公交车辆的数量，提高公交车在城市中的平均运行时速。同时，积极提高服务质量，让公共交通车辆占机动车出行比例的百分之六十左右，形成“市民热爱公交，人人点赞公交”的良好局面。[4]

在国务院的号召下，广西政府及相关行政管理部门采取了积极措施。例如，2006年，广西建设厅颁布关于关于开展快速公交系统（BRT）示范工程规划与建设的《通知》。要求各市交通运输局配合市政府做好BRT系统工程申报工作。[5]

2010年，广西自治区政府颁布关于优先发展公共交通的《意见》。在构建公共交通规划中，要求桂林、柳州、南宁等城市科学制定城市总体规划，依据城市布局，将快速公交系统（BRT）规划作为重点投资工程。重视城镇、城际之间快速公交系统的建设，真正把公共交通的投资放在优先发展地位。[6]

（二）南宁市交通堵塞问题严重，疏通道路任务艰巨

南宁市道路交通拥堵，以三类地段特别突出。其一，大型超市地段。主要集中在新万达、华城都市、金湖、朝阳、会展、北湖、永和、凤岭等商业区。其二，主要道路地段。以民族大道、桃源、古城、东葛多条道路为典型。其三，建设工程地段。例如，友谊、中华园湖、青山英华等立交桥建设工程，轨道交通一、二号线建设工程。均严重影响了市内交通的顺畅。[7]

（三）近几年车辆交通事故频发，加大了建设快速公交系统的紧迫感

车辆事故增加与南宁市普通公交系统不够完善紧密相关。据南宁市交通运输局的调查，2011年市民乘坐公交车出行比例占机动化出行率的25%，比四年前下降了6%。由于电动自行车无须驾驶证、价格低、灵活性好等优点，成为南宁市民出行的首选交通工具之一，占机动化出行率的49%。私家车与摩托车的出行率占26%。其中私家车出行率比四年前增加了2%。[8]

南宁市公交车事故，由于缺乏整体统计数据，笔者只能简单举例。2014年下半年，一辆704路双层公交车在东葛新民路口时，发生轻微交通事故。[9]2016年初，在南宁市大学路附近，一辆33路公交车发生严重交通事故，致一人当场死亡。[10]在各种交通事故之中，以摩托车与电动自行车事故发生率最高。2013年底，全市摩托车事故328起。其中死亡事故144起。2014年，与摩托车、电动自行车有关的交通事故共计233起。其中摩托车事故168起，死亡77人；电动自行车事故65起，死亡14人。[11]

二、南宁市加速发展BRT公交系统的对策

（一）进一步完善南宁市快速公交线网长期规划

参考其他首府城市或者经济发达城市的经验，快速公交系统建设需要有城市建设总体规划、公共交通宏观规划指导，才能从长计议，做好充分准备。例如，山东省济南市《城市总体规划》（2005-2020）中，规划了快速公交系统的愿景蓝图。到2020年，构建“三横五纵”的快速路系统。特级快速公交车道车速高达60-80公里/小时；一级快速公交车道车速50-60公里/小时；二级快速公交车道车速为50公里/小时。[12]2014年，青海省西宁市制定《公交交通2014-2020年发展规划》。西寧市将在未来六年内，修建以快速公交为骨干，普通公交为主体，城际、城乡、旅游公交作支线的多元化公共交通体系。其中，快速公交BRT系统到2020年，建成“两纵两横”北横、南横走廊、纵向走廊一二系统。[13]

南宁市于2009年出台的《快速公交线网规划》（2008-2020），存在需要进一步修改、完善之处。建议邀请广州、上海、杭州及国际专家，对南宁市《快速公交线网规划》进行再次修改完善，或者依据南宁市《城市总体规划》（2011-2020），对《快速公交线路规划》进行重新制定，以推动南宁市快速公交系统的快速发展。

（二）多渠道争取经费，筹集快速公交系统建设费用

快速公交系统具有造价低廉的特点，与地铁巨额的建设费相比，可节省建设投入，符合南宁市经济实际。2013年，南宁市地铁一号线各种投资36亿元， 2014年[14]投资198亿元，平均每公里投入在6亿元以上。[15]依据国家发改委基础司官员统计，我国城市地铁每公里造价已经从5亿元上升到7-8亿元，北京市的造价超过了10亿元。[16]在2016年以后，南宁市需要投资建设的交通项目主要有：（1）地铁工程。按照《城市轨道交通线网规划》，需要修建地铁4-8号线。（2）有轨电车系统。（3）快速公交车专用车道建设。分布在桃源路、铜鼓岭路、凤凰岭路、龙腾路、衡阳路、长湖路等路段。（4）购买LNG天然气公交车1500辆及撬装士加气站的建设。（5）立交桥工程。平乐五象立交、青山英华立交、富乐立交、银海立交、亭洪立交等。[17]以上各种工程，均急需大量经费，除政府资金投入外，需要为快速公交系统建设多渠道争取经费。官方之外经费，主要有：

第一，国际资金。例如，全球环境基金（GEF），这是一个由180个国家和地区组成的全球合作组织，其宗旨是通过各种团体及私营企业合作，治理世界环境破坏、交通堵塞困难。2013年，该基金会（GEF）在我国启动“治理城市拥堵”项目，基金会向成都市交通委员会提供300万美元无偿经费，支持成都市交通工程建设。工程主要有公交站点新建、公交车路口优先通行等9个子项目。[18]

第二，民间资金。2015年底，南宁市开工修建的快速公交系统，就采用了民间资金。广州市某投资管理集团公司代表民营企业，出资90%。南宁公共交通有限责任公司代表政府投资，出资10%。工程预期总投资高达9亿余元。这种政府与民间资本合作模式，被经济界称为“PPP模式”。在这类模式之下，政府积极支持社会资本、民营企业、外资企业与官方合作，共同参与公共交通的建设。此次快速公交系统资金合作，是民营资本第一次进入广西交通建设领域。民间资金投入快速公交系统建设，即符合国家经济战略建设政策，又给民营企业提供了公平投资机会，对南宁市加快快速公交等交通设施建设具有积极影响。[19]

（三）建立社会公平的票价及政府补贴机制

为了拓宽快速公交系统的乘客服务范围，增加利用率，执行公交惠民的管理理念，快速公交的票价应该实行低票价制度，票价定位在1-4元之间。南宁市从2009年开始，普通公交车票从1.20元，降低为一人一次1.00元。快速公交车票价如何制定，建议参考其他城市经验。例如，广州市快速公交BRT线路空调车票价于2010年从2-6元不等，统一降低为2元。同时，同方向快速车辆实行免费换乘。又，成都市二环路快速公交票价全程2元，两小时内可免费换乘3次。月票5折，刷卡9折。[20]

快速公交系统实行低票价制度，缘起于巴西“社会票价”的票价方案。每次每人相当于六元人民币，换乘免费。这让富裕阶层付出较高的公交费用，低收入阶层市民从中得利。通过快速公交票价微型调整，保障低收入市民喜欢乘坐快速公交。[21]

快速公交车系统是公共服务事业，具有公益性。因此，与地铁及普通公交车一样，享受政府财政补贴。补贴的具体政策，有专家认为应参照地铁财政补贴额度，而非普通公交。以此保障快速公交系统能有充足运输费用，增加安全工作所需人员编制，能够根据城市市民出行流量安排车辆及设备。南宁市政府在这一方面，已经做了大量工作，取得了显著成绩。如，2012年南宁市制定了《公交企业财政补贴暂行办法》、《公交企业成本规制办法》，对公交企业票价及成品油均有財政补贴。如，2011年，南宁市6家公交企业因降票价，获得5000万元补贴；2012年，又补贴3000万元。在油价补贴方面，2012年6家公交企业获得补贴8390万元。[22]但是，快速公交系统建成营运以后，如何制定合理的财政补贴政策，是值得南宁市交通部门认真探究的课题。

（四）优化快速公交车道、网络布局，确保优先路权

首先，科学修建快速公交车道。继续落实南宁市《公共交通规划》（2008-2020），合理规划、建设快速公交专用车道建设。设计车辆速度为40-60公里/小时，单车道宽度应在3.5米以上，贯彻“公交优先”政策与快速公交专用车道路管理相结合，在进一步强化普通公交车管理的前提之下，增加快速公交专用车道设施建设及管理，加强快速公交专用车道引导设备、电子摄像头的安装，运用高科技交通管理手段对快速专用车道的监控，保障南宁市快速公交系统畅通。

其次，科学设计快速公交车网络线路。根据南宁市大型居民小区情况及出行特点，合理设计快速公交线网、线路布置，增加快速公交线网密度和站点覆盖率，满足不同市民多样化的出行选择。在节假日设计高峰专线、居民社区接驳班车、通勤线路车、商务线路车等多类型的特色线路，方便市民出行。

再次，采取各种手段，保障快速公交的路权，对加速快速公交场地、线路建设，非常必要。在这方面，南宁市普通公交车的停车场土地被侵夺，实例已经不少。例如，2012年，已经划归石埠停车场的36.7亩用地、友爱立交桥底停车场18.8亩用地、柳沙停车场5.6亩用地因各种理由被改做其他用地。[23]由此可见，在2017年南宁市快速公交系统投入使用之后，普通公交车路权的前车之鉴，值得快速公交系统借鉴。路权维护，显得十分必要。要加大快速公交场站、停靠站、保养场、候车亭场地的路权规划，必要时由南宁市交通运输管理部门申请特批用地，以保证快速公交路权用地的权利不受干扰与侵犯。

（五）优化快速公交车服务质量，提高运营水平

提高快速公交系统的服务质量，是一个巨大工程。第一，选用国内先进的车型。如节能型、新能源公交车辆，如广州市快速公交系统使用的18米铰接车、混合动力客车、插电式混合动力客车。厦门快速公交采用8-12米的金龙客车。南宁市快速公交，需要运用铰接式低地板公共汽车、压缩天然气（CNG）公共汽车，各种车辆安装微粒过滤器（（DPF），以达到环保效果。第二，安装公交信息系统（BIS），向候车的乘客提供公交车辆实时信息。到站信息、线路号码都会在电子显示屏上显示出来。报站系统运用卫星定位技术与高科技手段，革除语音报站依靠人工操控的落后方法。快速公交车进站出站自动播报预报站名和服务用语，彻底取消人工服务。第三，抓好公交车企业驾驶员的考评工作。在时间方面，分月度、季度、年度考核；在层次方面，按照企业、线路、驾驶员三层次的服务质量考评。出台南宁市《公交企业质量信誉考核办法》、《公交线路服务质量评比办法》。同时，完善交通运输行业全市统一投诉电话（12319）、邮件快速公交车服务投诉系统，加强乘客与市民的监督工作。

（六）加强对快速公交车驾驶员及乘客进行安全交通心理教育

上一世纪的公共交通安全教育，单一强调制度管理，重点放在城市道路维修、车辆设备、驾驶员技术水平等硬性指标方面，轻视软实力的管理及整治。其实，社会人员的心理健康教育，对减少快速公交事故，具有很大作用，应该注重从心理安全的角度去构建快速公交的安全防范体系。从国内外重大快速交通事故产生原因分析，乘客、驾驶员犯罪心理造成的事故占60%之上。快速公交驾驶员、乘客负面心理具有突发、危害性大、隐蔽性强等特点，是快速交通安全主要隐患之一。因此，需要运用多种措施，加以杜绝。第一，建立快速公交公司心理健康宣传所，开展对社会市民、乘客、驾驶员交通心理安全教育。第二，采取换班、工休、奖金等多种手段，加强对快速公交驾驶员心理进行干预，提升驾驶员的心理快乐、幸福感指数。第三，改革公交车驾驶员年审制度。在老驾驶员证件年检时、招聘新驾驶员时，增加心理健康体检一项，心理健康合格者才能继续录用。第四，快速公交公司，作为安全责任主体，应该建立处理突发事件能力和应急防范系统。[24]

三、结语

城市公共交通是否畅通，对城市政治、经济、降低犯罪率诸多方面具有重要影响。快速公交系统，是提升城市交通发展速度的因素之一。加速城市交通事业发展，对提高城市活力及民众居住环境具有重大作用。在“公交优先、绿色低碳”的公共交通发展规划理念指导下，南宁市要打造安全、舒适、便捷的公共交通多层次系统，在2020年实现公共交通出行率的比率占机动出行率中的70%的发展目标，推进快速公交系统建设，仍是投资少、见效快的一条重要的途径之一。

快速公交系统的建设，在国际、国内存在不均衡性。国际方面，最早建设该系统的国家不是美国，而是巴西；在国内，第一个建设这一系统的城市不是首都北京，而是边境省份云南的昆明市。同时，该系统也是一个比较新的现代化交通体系。在国际上，仅有四十年的发展经历；在国内，才具有十七年的发展经验。因此，探索它的发展模式及规划，仍属于比较新的课题，值得交通行业及社会各界同仁的深入研究。

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