国家集权及集体土地的所有权虚化

胡会敏 赵培顺 周渊博 朱启兵

摘 要：在我国，维持了两千多年的集权官僚体制已经被社会主义制度取代，但还有所残留。我国政府集了部分土地所有权，并通过各种法律法规占有本该属于农村集体的土地所有权，导致集体土地所有权虚化，这体现在使用权与处分权受限、收益权未实现上，它限制了农村土地的用途，致使集体经济利益不能实现、土地流转受阻。要真正解决这个问题，需重塑集体土地所有权制度，这要从国家归还不该占有的权利开始。

关键词：国家集权；集权官僚制；集体土地所有权虚化

1 国家集土地所有权

按照刘永佶等人的观点，我国自秦朝至清朝两千多年期间的政治制度并非封建制度，而是集权官僚制。“秦王朝确定的集权官僚制，基本被保持下来，并在历朝历代逐步充实。”“集权官僚制社会的经济以农业为主，主要生产资料土地归国家（皇帝）所有，……形成国家拥有土地所有权，官僚地主和自耕农拥有对土地的占有权，以及无地佃农从地主手里租土地使用权这三层权利关系，这也是基本的经济关系。”从上面这段话可以看出，集权官僚制下的官僚阶级集的权利就是土地所有权。通过掌控土地所有权，该阶级控制了最重要的农业生产，从而控制了民众的经济生活。新中国成立后，我国从集权官僚制转变为社会主义制度。按照社会主义的原则，土地应该全部公有才是，事实并非如此。我国《宪法》规定：城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地，也属于集体所有。由此看出，我国部分土地所有权仍属于国家，其余部分属于农村集体。土地归国家所有而没有受到过多的抵触，这与新中国的建立过程有很大关联。在秦朝至清朝这段时间里，农业是我国最重要的生产方式，但自有土地的农民很少，农民深受缺少土地之苦。在1911年到新中国成立，中国共产党在夺取政治权力的过程中，通过土地革命等形式，把原本属于官僚地主阶级的土地分给农民，使得农民拥有了土地。这样，在人民的潜意识中，土地是中国共产党为之争取而来的。所以，建国后土地收为国有，民众没有太大的抵抗情绪。我国城市的土地属于国家所有是国家集权的表现，是集权官僚制在土地所有权方面的残余。

2 国家集权导致集体土地所有权虚化

国家集权不仅体现在对城市土地的集权上，还体现在对农村土地的集权上。由上文的表述可知，我国农村的土地不是国家所有，而是集体所有。这个集体所有分为3级：“村农民集体所有”、“鄉镇农民集体所有”和“村内2个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。根据传统民法基本理论，完整的所有权应包含4项权能，即占有、使用、收益和处分权能。我国农村的土地属于农村集体所有，因此集体应该享有集体土地的占有权、使用权、收益权和处分权。但是事实上，集体土地使用权受限、收益权没有得到实现、处分权受限。

2.1使用权受限

我国《土地管理法》第四十三条的规定：“农村集体土地一般只能用于农业生产或农民宅基地和兴办乡镇企业或与集体密切相关的建设中，不得用于房地产开发等能够产生巨大经济效益的项目”，极大的限制了农村土地的用途，也就是限制了农村土地的所有权。此外，《宪法》还规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。对农村土地用途的限制以及国家可以强制征地的规定，就是国家集权的表现。国家集权，意味着集体丧权。如果没有这些规定，集体本可以用土地从事多种生产活动，从而获得更高的土地收益。在我国，国家征收土地变成城市用地或其他用地后，国家直接给承包户以补偿，数额远远大于在原有土地上进行农业生产已经获得的、以及在承包期间将要获得的收入，这表明，农业用地变成其他用地后，获利程度远大于农业生产。由此观之，正是国家集权阻碍了农村集体获得更高的土地收益。另外，政府会对农产品市场进行宏观调控，会用政策优势来倡导农民调整生产结构，有时甚至会以行政命令的方式强行推广种植品种，这种种行为都反映了政府限制了我国农村土地的使用权。

2.2收益权没有实现

我国自1983年以来实行农村土地承包。农村土地承包的发包方是农村集体，承包方是农户以及少部分的其他主体。集体把土地发包给本集体的农户，是不能获得任何收益的。在2006年1月1日之前，我国对农业生产征收农业税，集体依靠国家征收的税费的转移支付来建设集体生产项目和基础设施等。自2016年1月1日后，农业税全面取消，集体无法再获得农业方面的转移支付，农村集体的公共服务日渐受损。其实无论是征收农业税还是取消农业税，都是国家集权的表现。在国家集权背景下，国家有权让集体获得或不获得收益。马克思曾说，地租是土地所有权的实现形式。按照他的说法，集体土地所有权必须获得收益，这并不由国家机器决定。但实际上，国家集权导致了农村集体所有的土地的收益权归承包户，而不是农村集体。

2.3处分权受限

在农村土地处分权上，国家严格限制，并把其中的一部分转移给了承包方。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》明确规定，除非为公共利益之需，农村集体土地所有权本身不得转让；二是根据《土地管理法》的规定，农村集体土地未经县级以上政府批准，不得用于农村集体公共设施、公益设施的建设；三是根据《土地管理法》的规定，“农民集体”的成员利用原有宅基地、空闲地建房，必须由县级以上政府批准。另外，农村承包地的流转这种处分权归属于承包方。我国《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条规定：承包方依法享有承包地土地承包经营权流转的权利。从以上这些法律可以看出，集体土地的处分权极大的受到了国家的限制，这也是国家集权的表现。国家集权使得农村集体土地所有权虚置，国家和承包方成为农村集体土地所有权的最终享有者。

3 集体土地所有权虚化的危害

3.1限制了农村土地的用途，阻碍了土地收益的提高

农村土地用于农业生产，收益很低。去年11月，我们去河北蠡县辛兴镇北沙口调研，发现农民出租667m2地，一年租金为500～1200元，而在辛兴镇租个50m2的商铺，一年的租金却需要10000元。由此可以看出，土地用作商业用途和用作农业生产的收益差距十分大。农村土地只能用于农业生产，不能用作收益更高的用途，这便是集体土地所有权虚化的危害。

3.2集体经济利益不能实现，农村公共服务受损

我国农村的土地归农村集体所有，农村集体作为所有者，在土地所有权归属于自身的情况下，会为了提升土地的收益对土地投入一定的资金和劳动以改良土地；另外，如果农村集体能获得土地收益，农村集体是愿意为农业生产提供公共产品，是愿意在农村新建或更新农业生产的基础设施的。但现有的情况是，农村集体既不想、也不能改良土地和提供公共产品。不想是因为它作为土地的所有者经济上没有收益，一切有利于农业生产活动的获利者都是他人，这使它丧失了动力；不能也是因为在经济上没有收益，承包户不会给承包方金钱或物质，公共服务丧失了其物质基础。在这样的情况下，农村公共服务产品供给困难，降低了农业生产的效率和效益。

3.3土地流转受阻

首先，国家在法律制度上对农村集体土地所有权设置了严格限制，使得农村集体土地在市场经济环境中，仍然封闭，流动性差，土地使用效率与农业规模化经营就难提高。其次，在农村土地承包的情況下，土地被分割成一小块一小块承包给承包户。如今，农民的一小块土地的收益越来越难以满足农民生活所需，越来越多的农民离开土地从事非农生产，把自有的承包地流转出去。但是，因为承包地分散地承包给各户，这限制了土地流转。对于土地租入方而言，想要租入连片的土地以便进行规模化经营，获得农业规模经营收益。但想要租出土地的人的地未必与自己的地连在一起，或者未必所有想租出土地的承包户的地连在一起。土地流转受承包地所在位置的制约。土地流转受到制约会阻碍农业规模化经营以及农村农业生产结构的调整。但是如果集体土地所有权真正落实，集体接管和经营所有的土地，土地流转便很容易在集体内部流转。另外，集体还可以根据客观的需要调整农业生产结构，并通过农业规划经营获得较高的经营收入。集体土地所有权虚化带来种种不利的影响，需重塑农村集体所有权制度来解决。重塑此制度的核心在于改变国家集权的状态，让国家把权利还给农村集体，使其真正享有土地的占有权、使用权、收益权，从而由它来带领农村经济的振兴与腾飞。

参考文献

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