基于中国农业投资视角的巴基斯坦土地制度问题及启示

盛彩娇　郭静利

摘要 近年来，随着“一带一路”战略和“中巴经济走廊”的深入推进，研究巴基斯坦土地制度，对于深入开展合作必不可少。在回顾巴基斯坦土地制度改革基础上，着重分析巴基斯坦土地制度存在的问题，以及对中国农业对巴基斯坦投资的启示。

关键词 巴基斯坦；土地制度；问题；启示

中图分类号 S-9 文献标识码

A 文章编号 0517-6611（2018）13-0222-04

Problems and Enlightenment of the Reform of the Land System in Pakistan Based on Chinas Agricultural Investment Perspective

SHENG Caijiao， GUO Jingli （Institute of Agricultural Economics and Development， Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081）

Abstract In recent years， with the “The Belt and Road”strategy and“Pakistan Economic Corridor”to further promote the research of land system in Pakistan， to carry out the necessary cooperation. The land system in Pakistan came from the British colonial era. Based on reviewing the reform of land system in Pakistan， we focused on the analysis of the existing problems of Pakistan land system and the inspiration for Chinas agriculture to Pakistan investment.

Key words Pakistan；Land system；Problem；Enlightenment

2013年9月習近平主席在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表重要演讲，首次提出共同建设“丝绸之路经济带”的战略倡议； 10月习近平主席在印度尼西亚国会发表重要演讲时明确提出共同建设“21世纪海上丝绸之路”，即“一带一路”倡议。随着“一带一路”倡议的深入推进，“中巴经济走廊”作为“一带一路”倡议先行和重点推进走廊更是备受关注，越来越多的中国企业选择巴基斯坦作为海外投资的优先国家，迫切需要对巴基斯坦经济发展状况、土地、法律、投资等方面有系统的认知，而土地作为最重要的生产资料之一，更是备受关注。了解巴基斯坦土地制度对于中国农业“走出去”及投资非常有必要，具有重要意义。

1 巴基斯坦土地制度改革简介

巴基斯坦的土地制度源自英国殖民时代，主要有私有地主所有制、游特瓦里所有制和国家所有制3种形式[1]，其中私人地主所有制占主导地位。

1.1 1959年土地改革 1959年1月24日穆罕默德·阿尤布·汗政府颁布了西巴基斯坦土改条例（即戒严法第64号条例），旨在提高农业产量，促进社会公正，保证保障土地的持有。土改规定个人拥有土地的最高限额为是200 hm2水浇地或400 hm2旱地；同时还可保留约60 hm2果园，并允许将其一定数量的土地给与他的继承人，但此2项的总数不得超过100 hm2。地主拥有的畜牧场，如过去和将来都作为公共使用，其所占有的不计算在限额之内。政府征收超额土地并对土地所有者进行补偿。所有超额土地由国家购买后卖给耕作佃农，并规定保障佃农合法权益，严禁夺佃、增加地租和非法勒索。1959年的土改条例突出的一点是规定了土地持有的最高限额[2]。但是，由于规定限额仍然很高，对大地主触动不大。佃农也无力购买土地，并且法律没有认真贯彻执行，加上法案中存在许多豁免，包括把所有权转让给家人等，限制了土地限额的作用。只有不足100万 hm2的土地被上交了，其中仅有约25万hm2的土地被卖给了约5万个租户。此次改革没有打破大土地所有者或减轻地主阶级的权力或特权，却第一次提出了关于地主拥有农村土地的最高限额的权力。

1.2 1972年土地改革 1972年3月，阿里·布托政府宣布的土地改革措施（戒严法第115号条例）。土地持有的上限被正式下调至约灌溉地为60 hm2的水浇地或约120 hm2旱地；允许拥有土地20 hm2以上者购买一台拖拉机或管井，促使地主以现代方式经营农业。政府将征收超过限额的土地，不给赔偿。官方统计数据显示，到1977年只有约52万hm2已经上交，约28.5万 hm2已被重新分配给约71 000个农民。1973年的改革措施要求地主缴纳所有税款、水费、种子成本，还有化肥等投入成本的一半[3]。只要佃农耕种土地就禁止地主驱逐他们，并且规定了租户拥有优先购买其耕种土地的权利，其他规定保障了租户的持有权，并规定了比当时低的租金率。法律允许地主在限额内保留土地，由于地主反对土改，使用隐随田产、窜改记录、倡造文件等手段逃避土地改革。

1.3 1977年土地改革 布托在1977年1月7日宣布再降低土地最高限额，即40 hm2水浇地或80 hm2旱地；规定征收农业所得税，给那些继续使用落后生产方式的大地主的施加压力。但是对拥有10 hm2或以下的农户，即大多数农业人口免征此税。布托政府宣布的两次限额法，远不能解决佃农土地需求。1976年宣布“全国农民宪章”，规定国有可耕地，除非留作其他用途，应全部分给无地农民或土地少“维持生活需要的农民”。此外，租佃国有土地的全部佃农均给以土地所有权。据统计，可用于分配给农民的可耕地为1 404 879 hm2，这比通过土地限额法所能得到的土地多一倍。不过，其中只有226 611 hm2是水浇地。虽然政府在土改法中规定了保障租佃权，但是地主夺佃事件继续发生。据官方很不完全的统计，在布托执政的最后一个月，这种控告共有19 324起，83%以上来自旁遮普省。然而，由于布托政府的一系列改革措施触及了大地主和企业家的利益，1977年齐亚·哈克突然发动军事政变，推翻了布托政府，他领导的军政府并未重视并实施这些后来的改革措施。1977年的土地改革法案未能填补以前的立法和租约漏洞，实现土地持有上限和土地分配改革的目标，而1977年后的军事管制，使得土改的势头烟消云散。在随后的几年里，法院裁定该法中的多项规定不符合伊斯兰教法律，解决土地问题的政治意愿减弱。由于巴基斯坦政府很大程度上由地主阶级、大资产阶级把持，土改在巴遭受强烈反对而不了了之，社会经济基础与独立前没有发生太大变化。

2 巴基斯坦土地制度存在的问题分析

2.1 土地利用率低，零碎化、弃耕、投入较低等较突出 地主拥有的土地规模越大利用率越低，大土地所有者的土地零碎化现象严重。巴基斯坦近一半农民没有土地，缺乏非农就业机会，只能通过租地解决生存问题，为此愿意承受相当高的地租。在这种情况下，大地主大多不会选择自耕，通常是将土地分割租赁给无地或少地农民，即可获取高额租金。而规模土地拥有者倾向于把更多的土地弃耕或转作他用，更倾向于非农产业。由于农业耕作技术落后，抵御自然灾害的能力较差，产量不稳定，经常歉收，农业生产风险较高且收入不高，地主不愿意利用大量土地从事农业活动。此外土地投入较低，农业仍处于传统农业状态，地主缺乏对农业基础设施或现代技术投资的积极性。农民在租来的土地上生产，交租后所得仅够糊口，没有提升农业生产技术或进行机械化生产的条件和动力。

地主拥有的土地规模越大利用率越低，大土地所有者的土地零碎化现象严重[1]。多数大地主通常是将土地分割租赁给无地或少地农民，以获取高额租金。巴基斯坦农民从事农业活动之外的就业机会较少，而无地或少地农民则需要租地，地租负担较重。同时，土地弃耕、转向非农产业问题也较为突出。由于农业耕作技术落后，抵御自然灾害的能力较差，产量不稳定，经常歉收，农业生产风险较高且收入不高，地主不愿意利用大量土地从事农业活动。此外土地投入严重不足，巴基斯坦农业仍处于传统农业阶段，农业基础设施较落后，地主较少意识到利用农业现代技术发展生产，另一方面佃农也缺乏提升农业生产技术或进行机械化生产的条件和动力[4]。

2.2 巴基斯坦土地权益转让规定不统一 在一些省份，正式通过财产转移法1882、登记法1908以及印花稅法1899，转让土地权益（包括租约和转让契约）的所有文件必须在省土地注册官处以及省税收委员会登记，也可以在某些私人房屋和开发部门（即有重叠的授权和不进行信息协调的并行系统）登记。那些没有正式通过中央立法的省份可以采用自己的注册要求。在任何一个省份，当地政府可采取违背中央法规的要求规范。在旁遮普省，土地的转让可以在当地税收官面前作出口头表达即可生效。由于巴基斯坦缺乏有关土地权利的全面的法律框架，没有标准化的土地权利注册系统和文件，正式争端解决系统往往不起作用，并且存在各式各样的习惯法，土地所有者和有意向买地的人的土地持有权利得不到保障。

2.3 土地法律及管理体系不完善

2.3.1 第一，巴基斯坦土地法律符合伊斯兰法，已有土地成文法陈旧且不完善。1973年巴基斯坦伊斯兰共和国宪法规定，伊斯兰教为国教，而且所有法律必须与《古兰经》一致。大部分巴基斯坦民事法律，源于英属印度殖民地法律，经过多年调整反映该国伊斯兰特征。巴基斯坦立法的结构是流动的，以修订作为近乎恒定的状态，因为它需要符合和适应伊斯兰法，而该法本身在不断变化。有关土地的成文法陈旧、分散且不完整。20多个法律管辖国家和省级各类土地事宜。省税收部门管理土地持有类别、记录、土地交易、调查、划分以及财政收入部门官员的授权。巴基斯坦管理土地的习惯法高度发达且多样化。习惯法在不同省份、地区、部落、阶层甚至居住状态等均有所不同，习惯法管理的土地问题范围从婚姻产权到边界管理原则。特别是在部落地区，人们遵照习惯法来管理自己的事情，政府职能的履行要通过当地部落的中间人。

2.3.2 巴基斯坦的土地管理制度沿袭了英国殖民时期的体系。该系统的目的是要维护、转让和获取土地税收和土地持有者的其他税收。省级税收委员会的职责是管理所有与土地有关的事项、征收土地税、备案土地记录和其他事项。省级土地注册官和省税收委员会的职责是管理土地所有权和土地收益的注册登记，但这些记录往往不够全面。基层税务官调查土地状况、进行勘界并解决冲突，注册土地所有权，登记土地交易、记录变更并管理土地分配。军方的土地记录以及授予住房和开发部门的土地记录由单独的机构保管，注册等事宜不在省级土地注册官和省税收委员会办理。在某些情况下，省税收委员会可绕过土地注册官，管理土地注册登记机构的数量为参与土地登记过程的官员创造了成熟的寻租环境。尽管如此，具体的土地管理工作还是有法可依。有一些与土地有关的法律和法案，主要处理地主与租户之间以及抵押人和承押人的关系、评估和土地税收、农业所得税、地方税以及为公进行的土地征收等；此外，政府为了更好地实施法案，还有一些规则和手册用于指导具体工作，包括：土地税收规则、算规则手册、地记录手册、地管理手册（表1）。

安徽农业科学 2018年

2.3.3 巴基斯坦土地管理体系运转不良、功能不足。如在巴基斯坦土地交易涉及6个手续，平均需要50 d才能完成，并且收取财产总值的5.3%作为手续费。土地交易先由律师或契税专员起草所需盖章的文件，交易双方向土地注册官出示文件，由注册官验证双方的身份并授权进入交易程序，然后进入一定的批准程序。所有者把文件送给省税收委员会，或给基层税务官，进入土地所有权记录变更程序。相比之下，并行的习惯法体系在解决土地转让和纠纷时更为方便、高效。另外，土地管理制度复杂，程序未向公众公布，过程不透明，容易滋生腐败并让土地持有权无法得到保障，在一些地区基层税务官不愿意处理与妇女有关的土地事宜或不愿意把妇女登记为土地所有者。缺乏高效强制执行机制和承租人的弱势地位问题较突出，地方上规模较小的土地改革已经出台，但由于租户的弱势地位，也没有得到认真执行，在外地主剥削并非法驱逐租户依然与以前一样盛行。

2.4 土地市场发展阶段较低，土地纠纷较多

2.4.1 巴基斯坦土地买卖巴基斯坦农村土地很少买卖，土地租赁市场较活跃。不愿耕种的地主通常以固定期限的协议租赁土地或以分成制安排佃农耕种。在农村地区，小农场租户们一般都有季度或年度合同，但实际上都会延长数年。虽然租赁保障有明确的法律规定，但实施不力，保障效果不佳，被驱逐时租户很少会诉诸法律的。制约有效的土地市场发展的因素有交易成本高、不准确的土地记录、缺乏有效的争端解决程序、与农业收入相比的高地价以及信用缺失等。

2.4.2 巴基斯坦土地征用。巴基斯坦1973年宪法和1894年土地征用法规定，国家可以在法律规定的范围内以补偿方式为公共利益收购私有财产。土地征用法案要求对征用的土地进行公示和影响评估，并由县土地选用官评估资产价值。该法规定，国家将用现金以市场价格给在土地税务局登记的土地所有者和租户或拥有正式的租赁协议的租户赔偿征用的土地以及地上的农作物[5]。土地估价通常根据最近3～5年的注册土地销售率的平均值确定，并且附带15%的强制征地附加费。执行实施方案的当地政府已经意识到到土地征用法过于狭窄，其保障不足以保护受被征地人群。2013年，巴基斯坦通过了土地征用善后与安置法，取代了施行120年之久的土地征用法。新法与旧法有很大的不同，如规定征地必须得到2/3业主的同意，而且赔偿在城市地区2倍于市场价格，农村地区4倍于市场价格外加抚慰金等。

2.4.3 巴基斯坦土地纠纷。税收法院系统拥有与土地有关的文件、租赁、土地税收以及土地交易纠纷的管辖权。纠纷在乡级由负责土地税收和土地管理的官员处理。省级首席结算官和税收委员会是税收法院系统内的上诉机构。税收法院系统的设立提供一个专门为本地居民快速解决土地纠纷的途径，但该系统耗时、复杂、易生腐败，如土地管理办公室不公布提起索赔的程序，土地权利文件常常丢失，由地方当局保存的土地记录往往不完整或有效性存在问题，基层税务官往往不会现身提供证据等，案件可能需要数年时间来解决。

巴基斯坦正式的法院系统还具有审理土地案件的司法管辖权，因而是审理土地案件的并行机构。土地纠纷是巴基斯坦正式法院系统中最常见的案件。由于巴基斯坦司法人员低工资、缺乏必要的训练，大量的案件受到積压。而级别较低的民事法院和高等法院接到的案件中50%～75%与土地纠纷相关。据估计，全国有超过100万份土地案件尚待处理。土地纠纷的主要原因是不准确或欺诈性的土地记录、错误的描述导致的边界交叉重叠、由不同政党多次登记的同一块土地等。取得可信的土地权属证据几乎是不可能的。土地案件要用4～10年来解决，其中占地的一方为了延长使用期限往往拖延裁决。巴基斯坦部落地区的居民除了对宪法的要求和异议外，无法利用高级法院和最高法院来处理案件。土地纠纷由传统支尔格处理：召开没有领袖的圆桌会议，与会者是在召开时根据年龄、责任感和处事灵活性来选择。在旁遮普省和信德省， 当地领导和民选委员会成员经常审理和解决土地纠纷，在大部分地区，妇女不得参加支尔格大会，而其达成的决议往往延续了对妇女土地所有权和控制权的偏见。

2.5 巴基斯坦妇女土地权益不受保障 土地由家庭永久持有并通过继承进行代际传递，土地通常是在一个大家庭最年长的男性家庭成员的名下，根据成文法、宗教法和习惯法女性拥有合法权利持有土地，在大多数农村地区，妇女拥有土地所有权依然是很罕见的[6]，在部落地区男子继续在社会经济和政治领域占据主导地位，并控制着土地和其他家庭资产。无论是巴基斯坦的习惯法，还是伊斯兰法律均不承认社区财产权，但有各种规定来支持女性，包括关于购买和偿还嫁妆、聘礼和生活费等协议。习惯法规定寡妇拥有土地使用权，直到她们再婚或她们的子女成年。伊斯兰法把死者的财产分为12股，并给予寡妇1/4或1/8的份额，母亲占1/3或1/6的份额。女儿可以继承土地使用权（通常是一个儿子份额的1/2），这取决于家庭内部的做法。如果一个妇女通过继承获得土地权，除非有家人的支持，否则这一权利可能会被拒绝接受，即使这种赠与与伊斯兰法律相一致。一般情况下，根据习惯法和宗教法，社会很少能被接受由妇女控制和管理土地。

3 对中国农业投资的启示

3.1 加快顶层设计，做好对巴基斯坦农业投资规划指引 依托“一带一路”建设，坚持从国内资源禀赋和对外农业投资基础出发，因地制宜地编制与“一带一路”巴基斯坦农业投资规划，强化地缘优势[7]；改善环境，提升对外农业投资的公共服务。加强国际农产品信息统计分析，建设巴基斯坦农业投资信息服务平台，创设财政、金融、保险、税收等支持农业投资综合政策体系，提升企业抵御风险能力。随着近年来巴基斯坦推行投资自由化政策，外资开放领域较大，外国投资者享有与当地投资者同等的待遇，没有股权限制，资金流动自由，享有设备进口关税等方面的优惠政策，为中国农业投资提供优良机遇期。此外，由于巴基斯坦是伊斯兰国家，在对巴基斯坦农业投资过程中要特别注意宗教问题，尊重当地宗教文化习俗，对宗教极端主义势力严加防范，因此政府提供专业有效的农业投资规划指导十分必要。

3.2 要注重对巴基斯坦风险评估与控制 中国农业投资受巴基斯坦自然条件、技术适应性、农产品价格波动等因素影响较大，尤其是巴基斯坦政局变动较大、经济政策变化风险较高，对巴基斯坦开展可行性及不确定性分析，评估中国农业投资可能受到的损失，确定承受风险的能力十分有必要。诊断投资巴基斯坦的投资环境，确定其是否有利于投资和经营十分有必要。中国与巴基斯坦政府之间信任基础好，有利于两国企业开展合作。此外，巴基斯坦政治、经济环境稳定性较差，对其投资，风险大，甚至可能面临颠覆性风险，政治不稳定也带来经济发展下滑或经济危机发生，通货膨胀、物价飞涨，使经营中的企业难以获得利润。此外，向当地的中介机构进行咨询，开展全面、科学、专业、充分的项目研究论证。除了财务、法律咨询，还需要就气象、灾害、劳动力资源、水电供应、交通和水利等基础设施、经济和市场发展及趋势、社会文化等方面对投资与经营的影响进行评估。在境外从事种植活动，前期投资大、投入成本高、经营风险高、受到东道国的政策壁垒多，企业获得利润较低，因此企业在投资过程中应保持谨慎态度。此外，在境外大规模从事种植活动也面临国际舆论的压力[8]。要注重与当地合作伙伴合作，包括与巴基斯坦当地企业合资，雇佣巴基斯坦企业管理团队或者职业经理人、技术人员及工人。他们熟悉当地的法律、政策、市场、语言、文化，可以更好地利用巴基斯坦本国资源，对企业的经营管理有诸多好处。

3.3 应充分尊重当地法律、风俗习惯等 中国企业在发展中国家开展农业开发必须尊重当地居民的土地和水等资源权利，保护生态环境的可持续性，防止由开发行为引起失业和贫困。此外，中国企业应该学会与民间组织交往，充分展示中国农业投资对促进巴基斯坦经济发展和改善当地民生发挥的积极作用，以实际行动扭转西方媒体对中国企业的妖魔化宣传。聘请当地律师协助征地工作，包括完成土地尽职调查、起草相关协议、提供法律咨询等工作。制定切合当地实际的征地工作步骤，努力防范法律风险。在征地过程中需要了解当地文化，尊重当地民众的宗教信仰和风俗习惯。同时，应按照巴基斯坦相关法律的要求，积极履行社会责任，为推进当地经济社会发展、就业及环境保护做出贡献。

3.4 吸引和培养国际化农业综合人才 农业企业在跨国战略的制定和实施、国际市场的法律规则和民族风情、分公司的投放方式和场所的确定、跨国经营发展效益的预算等方面都需要依靠高素质的人才来保障跨国经营顺利实施。政府教育部门和机构应加大“跨国经营”学历教育，有针对性地在语言、跨文化运作、并购等领域加强培养，使中国的高等教育更加贴近企业“走出去”的需求。吸引和培养国际化人才除了政府的努力外，企业也应该有所作为。大型企業可以通过吸引和培养两种方式来建立自己的国际化人才体系。在积极吸引其他农业跨国企业和知名高校培养出来的懂外语、懂贸易、懂管理的复合型人才的同时，农业企业也需自己培养具有企业责任感和归属感的高级复合型国际化人才，建立自己的人才培养体系。

参考文献

[1]

林建永.巴基斯坦土地所有权状况对农业规模经营的影响[J].农业展望，2008（12）：34-37.

[2] 朱昌利.巴基斯坦的土地改革[J].南亚研究，1981（Z1）：54-61.

[3] 李晓芝，张香云，耿保进.巴基斯坦农业与巴基斯坦棉花种植业发展现状：以巴基斯坦考察总结[J].河北农业科学，2011，15（9）：92-94，108.

[4] 鲍文.巴基斯坦农业推广现状、问题与发展趋势[J].世界农业，2013（7）：137-140.

[5] 张斌.巴基斯坦农业发展与中巴农业合作探析[J].中国农学通报，2012，28（2）：90-96.

[6] 姚国跃，刘胜华.中国与印度土地制度及其效能比较研究[J].世界地理研究，2015，24（2）：59-67.

[7] 殷永林.巴基斯坦能源短缺对经济发展的影响[J].南亚研究季刊，2016（1）：66-72.

[8] 魏蔚.如何推进中国在拉美的农业投资[J].中国发展观察，2015（4）：24-27.