村民参与乡村治理的困境与路径

郑娉

[摘要]村民是农村的核心，土地是农民的核心，土地问题不仅影响着农业、农村及整个国家社会经济的发展，也决定和影响着国家、村委会与农民的关系，但我国的乡村治理困境并未得到解决。通过对C村和F村的田野观察，以及对两个村庄内有土地的村民分别进行了30份和20份的深度访谈，从农民在土地流转中的参与困境中可见村民的参与不足。从法治和德治方面提出村民参与乡村治理的路径。

[关键词]乡村治理;村民参与;法治;德治

[中图分类号]F325[文献标识码]A

1 文献综述

1.1 乡村治理的发展现状及其困境

乡村治理是一种集体行为的多元化和互动性的方法，简单来说，是一种主体多元化的治理模式，主要表现在村干部、村民、社会自组织的共同参与。

但目前乡村治理面临着诸多困境，例如上级政府如镇政府的控制（周雪光，2009）;农村资源单向流动导致农村“空心化”、部分外出务工者蔑视权威、乡村组织性不强（徐勇，2000;郑风田，2016;刘强，马光选，2017）;乡村精英治理模式易导致人治和精英俘获现象（姜玉欣，2016）;村委会的行政化和官僚化、基层政府的一元化治理结构、农民权利缺位、参与渠道不足、集体意识弱化（周庆智，2015;肖唐镖，2014;谢元，张鸿雁，2018）等困境，此外，大部分村庄的建立依赖血缘宗族关系，这就导致在乡村治理中，容易受到人情关系网络以及氏族的影响，进而使农民参与流于形式。

这些乡村治理的困境不是单指某一方面的，而是贯穿整个治理过程的，这些现象在与农民利益息息相关的土地问题上表现的尤为明显，但大部分学者都从选举角度来谈村民政治参与，很少着眼于经济领域例如土地流转中的村民参与困境，土地问题是农村治理中的重要一个议题，也是和村民生活中息息相关的问题，但从C村和F村的实践来看，村民在土地流转中明显参与不足，村集体一言堂的现象依旧存在。

1.2 乡村治理中村民参与路径研究

徐勇（2002）在历史上大致经历“散”、“统”、“分”、“合”四个阶段，在目前“合”这个阶段，农民间的合作将进一步得到强化，以个体利益為基础的合作主义也会因此兴起。

在现代社会，乡村治理既强调“官治”和“自治”的结合，又重视乡村组织等第三部门的作用（唐燕?，2015）;徐勇（2006）认为群众整合的实质是通过村民委员会为村民群众根据村庄实际和村民的内在需要，实行多样化治理提供一个组织和制度平台;彭勃、杨志军（2014）进一步提出，应使基层自治组织或团体多元化，允许个人参与渠道的多元化，充分利用电子信息化手段，提高地方参与的程度。

农民是农村的核心，土地是农民的核心，一叶知秋，由于农民群体的特殊性，乡村治理中的村民参与问题在相关土地问题的研究中可见一斑。近年来关于土地流转的研究数量不断增多，由土地流转导致的土地规模化经营既包括经营面积规模化，也包括参与主体规模化。

本文所指的规模化经营更多的是指参与主体意义上的。参与主体的规模化，即在农村土地三权明确的前提之下，除农户之外，引入村干部、社会自组织等参与，由此可以形成“农户+农户”、“农户+公司”两种土地规模经营模式，由此可见，在土地流转中，参与主体分为农户个人、农户联合的组织或非组织、公司、村集体四种。单从这些机制来看，村民参与土地流转的途径变多了，但从C村和F村的实践层面来看，这些路径实际上还是将村民排除在公共参与机制之外的。

2 C村和F村村民土地流转中的参与困境

C村和F村均为浙江绍兴的两个自然村，村庄中外来人员极少，本文以土地流转中村民参与为视角，主要着眼于本村有土地的村民（既包括务工，也包括务农）的参与。通过2018年寒假对这两个村进行了田野观察并分别做了30户和20户村民关于土地流转中的参与困境的深度访谈，发现不仅是农民通过村民自治制度参与土地流转决策中存在困境，在“农民+农民”，“农民+公司”这两种模式下，村民参与土地流转也都陷入了困境，主要表现在村民想参与土地流转，包括承包林地、转包耕地等，但无论是哪种模式下，即便是村民对现状不满，但村民的话语权都很少。

2.1 C村村民直接参与和村民联合参与的困境

C村村民大部分青壮年在本地务工，也有部分在外地务工，青少年均在本地或者外地读书，只有小部分年纪稍大的以农业为主业，农村空心化现象较为严重，同时大部分田地撂荒，大部分家庭都处于一种自给自足的状态，有多余的商品化的农产品情况较少。

目前C村发生的土地流转，主要有以下三种途径：第一，承包林地、鱼塘等，第二，农户间在双方达成一致的情况下私下交换地块，第三，土地相近的或者是关系相近的村民合作共同发展。

“有人来租田当然是好的”，这类声音占了访谈的绝大部分，但紧接着，被访者们便陷入了另外的困境，“谁来租”、“谁会要”、“都是村办说了算，我们说话没分量”;而关于承包林地、鱼塘等村集体用地等，2017年末到2018年初上一届合约相继到期，但村委会迟迟不出下一届承包的招标信息，部分村民去村委会询问情况也并未得到确切答复，村民对此虽有怨言但也无可奈何，若非村集体首肯，C村大规模土地流转便是一种空谈。

村委会集中了几乎所有的权力，村民参与渠道很少，村民大会流于形式，据两位参与村民大会的村民代表（受访者）说，“村民大会上最常做的一件事情就是鼓掌通过，村民代表少有发言权，大部分村民代表即便是有意见也不敢说，在村民大会上只是玩手机，到最后结束了拿50块钱就回来了。”因此也有村民将参与村民大会戏称为“去赚钱”。

土地问题是村民普遍关注的问题，但村民参与土地流转决策的途径却很少，农户自己的组织基本上就是两三户人家的联合，类似组织较少、力量较弱，难以实现真正大规模经营，自然也无法享受到规模经营的优势。由于能力的局限以及村干部寻租等现象的存在，想要承包林地的村民暂时缺乏参与途径，希望能有公司来租田地的村民也无处发表自己的意见，农户单个力量和农户小规模的联合都无法有效和村集体的力量所抗衡，与之相适应的村民参与严重缺位，自治是乡村治理中的重要一环，参与是自治的重要指标之一，但村民参与无法落实却是C村中较为典型的参与困境。

2.2F村“農民+公司”模式的参与困境

如果说单个农民和农民小规模联合均无法占有话语权，那么是否引入第三方组织，可以有效和村集体或者是公司对话，落实村民参与呢？

F村村民大部分都不从事农业生产，一家大型公司从单个农户手里租林地，林地主要用途为种植红豆杉，合约租期40年，村民在最初签订合约时对土地租金等没有任何话语权，尽管村民对于这种形式不满，但由于村集体的默许，村民的诉求无处表达。

“当时村办找人来说了，大家都签了，当时想着白拿的钱，也好的”，“不满意又能怎么样呢？你去找谁说？”这类声音在受访者中也反复出现，当时尽管是公司单独找到农户，村办没有直接经手，但也在其中发挥了很大的推动作用，例如派人劝说农户等，由此可见村集体在土地流转中还是占据了绝大部分的话语权，农民看样随大流，即便又不满，却也逆来顺受。

在两个村子里，受访者中不时发出对村干部的质疑声，认为村干部寻租行为显然存在，乡村精英之间、村干部和公司之间存在共谋，这些问题不仅体现在土地流转中，还体现在农村宅基地审批之中，由于农村宅基地剩余不多，因此审批较为复杂，但村办通过打擦边球，使得一些明显不符合条件的人成功得到审批，即便是召开了村民大会，村民虽然都是心知肚明，但敢怒不敢言，除非是涉及自身利益，村民大部分时候扮演的角色都是“沉默的大多数”。

3 以法治和德治落实村民参与

虽然从两个村的实践来看，村民参与有了诸如村民大会等参与形式，但这些参与途径却往往流于形式。一方面是村民不想参与，另一方面则是村民不敢参与，参与的保障措施不完善导致村民参与积极性逐渐降低，参与积极性逐渐降低又为村干部做出损害公共利益的行为创造了条件，由此便陷入了一个村民参与的恶性循环。因此要落实村民参与乡村治理，必须要法治和德治相结合。

第一，健全法治，在乡村情境下来说主要是发挥村规民约的作用。自愿公约在社区治理中有重要作用，村规民约更多的是本村自然法的一种延续和发展，因为和生活贴近，也更容易被村民接受和遵守。整个村庄的大环境会影响村民参与，在法制不健全的情况下，个体的力量是弱小的，单个村民得不到集体的支持，权衡利弊之后，村民往往成了沉默的大多数，周雪光（2009）在一项田野调查中发现村民在选举中有了自己理智的思考，但仝志辉（2017）提出，随着村民流动加剧，村民选举中也出现了双过半困局。乡村精英和村干部操纵选举在C村还是一个严重的问题，由于血缘宗族关系的存在，碍于人情往来，乡村精英依旧可以操纵大部分选票，让有利于自己的村干部当选。此外，在两个村庄中的土地流转中，村民有参与的需求，却因为“该去找谁说”、“说了也没用”的困境，村民参与难以真实落实。

第二，增强德治，增强乡村精英服务意识，要从制度上约束他们，用福利激励他们，使他们为村民提供现实的参与路径。一方面，可以依托村规民约，从制度上约束村干部的可为不可为，同时坐实村民监督，让村民在有话说的同时还敢说、能说;另一方面，也要逐步提高村干部的工资和福利水平。制度约束也有其缺陷，此时在乡村治理中，为解决制度中“最后一公里”的问题，应该发挥德治的作用，如果守护者接受过良好且正确的教育，就可以善待公民，防止其因为自己的强大使自己变成一个蛮横的主人，而不是性情温顺的盟友。正如在F村中，村集体和公司在一定程度的共谋就削弱了村民参与，村集体更多的应该作为一种平台，是村民、各方组织参与的平台构建者，而不是参与者。

4 总结

从新民主主义革命建设的路程一路走来，农民在新中国的革命和建设中都发挥了重要的作用，但由于村庄治理的特殊性，诸如国家权力在村庄这一层面存在缺失、乡村精英和村干部等人的寻租等行为、基层自治的相关法律或者说乡规民约的不完善等现象，共同导致了乡村精英和村干部等人垄断权力，从C村和F村的村民参与来看，虽然现有村民参与渠道较为丰富，看似条条康庄大道，但实则走到头都被堵死了。

要落实村民参与，必须依靠法治和德治，首先要依靠村规民约的落实，对村干部形成一种制度层面的约束，落实村民参与和监督，使村民敢说话且能说话，使村干部和乡村精英不敢寻租;其次便是要通过德治，提高村干部的知识水平和道德修养，同时建立一套有利于村干部晋升的激励机制，兼顾村干部的个人利益，使其安心为公共利益服务、为村民服务。

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