中国地方政府债务风险防范研究述评

刘如月

[摘要]当前，切实防范化解地方政府债务风险，维护地方经济安全，社会稳定，引起了政府和各界的广泛关注，是中国迫切需要解决的问题。我国学者主要研究了地方政府债务风险的表现、成因、国外经验介绍、解决对策等方面，并取得丰富研究成果，对于防范地方政府债务风险提拱了有效帮助。

[关键词]地方政府债务；债务风险；防范研究；述评

[中图分类号]F810 [文献标识码]A

地方政府债务是指各级政府或机关事业单位为了履行本级政府职能，以政府信用方式向社会公众及其他组织举借或担保举借的债务。首先，应该积极防范地方政府债务风险，因为债务风险过大，不但会增加地方政府财政负担，而且也不利于地方经济发展。其次，我国各界学者对地方政府债务风险防范的研究已取得丰富成果。据此，有必要对过去的地方政府负债风险防范研究做一个总结，分析其研究现状，并指出其存在的问题，为我国有效解决地方政府债务风险提供帮助。

1 地方政府债务风险表现的研究

我国学者对地方政府债务风险表现的研究主要从发展历程、理论分析、具体个案、政府财政审计报告等方面展开。从发展历程的视角，杨灿明和鲁元平2013年以我国地方债务的发展历程为切入点，其认为地方政府债务风险主要表现在政府负有偿还的责任、担保的责任和承担一定社会救助的责任三方面。从基本理论分析方面，王然在其2015年的硕士论文中，基于地方政府债务规模大、结构不合理、资金来源集中、主要用于基础设施建设和公益项目方面分析，阐述了地方债务的主要风险表现为，财政风险、金融风险和投资风险。盛颖和刘铁敏，2016年，在界定地方债务概念，分析地方债务风险现状特点的基础上，认为地方政府债务风险表现在，融资平台、审批机制、举债融资和偿债机制等方面的设置、规划不健全，以及存在着地方债务的法律风险。具体个案方面，刘琳琳2015年以景德镇市为个案，其发现政府债务风险主要表现在，政企不分、角色定位不明，权责分配机制不健全，融资渠道窄，偿还债务难，政府担保风险大等。卢妍妍2016年以内蒙古地方政府为个案，在分析内蒙古财政厅公告数据的基础上，阐述了其债务风险主要表现在，债务规模扩张快，偿还能力有限，债务违约风险大，局部债务风险加剧，传导风险潜在等。从政府财政审计报告方面，李晓红在其2017年的博士论文中，基于研究分析的基础上，认为，目前我国地方债务风险的表现是可控，但风险已很大。

2 地方政府债务风险成因的研究

国内学者关于地方政府债务风险成因的研究主要有三類：分别是单一成因的研究，两成因的研究和多成因的研究。单一成因的研究：龙俊桃、杜碧和欧健，2018年，在其论文中分析债务成因时，认为信用风险是地方政府债务风险的核心，实质是地方政府举债冲动、还债压力大、债务管理不完善、商业金融系统审核标准不严、监管不到位，最终导致地方政府信用风险。两成因的研究。李晓红2017年，认为财政分权、地方官员行为动机与考核制度是地方政府债务风险的成因。多成因的研究。王然，2015年采用定性分析的方法，深入剖析了地方政府债务风险的成因，具体是，地方官员的考核制度、地方政府债务的监管体系均不合理、不完善，受国家宏观经济政策的影响，受财政预算的制约，中央与地方政府财权与事权不平衡。杨灿明、鲁元平2013年，认为地方政府债务风险的成因为：政绩考核的“GDP”主义、财政体制错位、经济风险高、化解难，由于是摸着石头过河，债务融资方面制度不完善，缺少科学论断，同时，由于缺乏顶层设计、全局规划、债务管理效率低。 赵英朝2015年，认为地方政府债务风险的成因是，2008年全球金融危机宏观背景的影响，地方政府主政者的GDP考核制度，财权、事权划分不明确、债务预警机制不完善、日常监督主体不明确等。娄译文2017年，认为地方政府债务风险的成因为，债券发行法规不完善，债务危机预警机制的低效，债务信息管理“无秩序”，债务风险评估机制不健全。

3 国外地方政府债务风险防范经验的研究

国内学者对国外地方政府债务风险防范的经验研究，主要是介绍发达国家地方政府债务风险防范的经验和发展中国家地方政府债务风险防范的经验。发达国家地方政府债务风险防范的经验。晏俊、许薇、杜小伟2015年，借鉴美国地方政府债务管理的经验是，规范的信用评价融资体系，严格把控债务发行规模，用税收和项目收益偿还债务，俄亥俄州债务风险预警模式。娄译文2017年，介绍了美国地方债务风险的预警机制；德国地方债务风险的债务发行事前、事后、紧急政策防控管理模式；澳大利亚地方债务的信用评级制度，信用等级越高，额度越高，还款期限越长，反之，越少、越短，这激励各级地方政府高度重视和追求高信用等级，起到了很好的导向作用；日本地方债务的计划与协商制度是财务省和总务省的大臣共同计划协商地方债务，然后是债务项目实施协商，最后是债务发行审批协商。发展中国家地方政府债务风险防范的经验。王然2015年，介绍了巴西的经验是，运用法律手段规范债务管理责任，用限期整改和信息登记制度，提高债务透明度；印度的经验是，强制性赎回债务和担保基金，在风险评估的基础上，商业银行担保投资债券，以此来严控债务，同时，地方政府必须严格遵守财政责任法和发挥中央政府的监控责任。

4 地方政府债务风险防范对策的研究

从政策角度提出解决对策的研究。卢妍妍2016年提出，以供给侧改革为契机，推动地区经济转型，优化地方政府债务结构，完善新的融资模式。王亚芬2015年，在制度性防控与市场约束相结合的原则下，提出应进一步改革财税体制，规范地方政府债务的管理体制，建立地方政府债务的预警监测机制，改革政绩评价机制，创新符合国情、地方情况的投融资体制。李晓红2017年，在理论分析和实证检验的基础上，从政策角度，提出的对策是，适度扩大地方财权，明确地方政府的支出责任，通过法律形式、均等化作用，完善转移支付制度；竞争性领域、地方公共产品领域加快国有企业的退出和收缩，地方政府做好裁判员角色，提供良好、有序、公平的市场环境，细化地方官员晋升考核制度，不唯“GDP”； 通过严格的审批制度、偿债保障机制、披露债务信息、收集预警信息、制定预警指标、方法、处理预警风险，建立健全地方政府债务专业管理体系；通过划清地方政府与投融资平台的关系，引进民间资本，改革地方政府投融资平台；通过地方政府信用评级体系和健全地方政府债券保险制度，稳步改革地方政府债券市场。

从负债信息披露角度提出解决对策的研究。王芳、谭艳艳、严丽娜，2017年以会计学的视角，通过梳理国外相关文献，分析我国地方政府负债信息披露的理论、实践现状和问题，提出的建议是，明确界定政府负债的概念和对政府负债进行科学细致的分类，运用主表列报和附表披露的方法，确认政府负债条件，提供政府负债明细信息，披露债务资金的用途及占用形态，借鉴企业会计、美国政府会计与法国政府会计的债务分析指标，构建以债务结构指标、短期偿还能力指标、长期偿债能力指标和债务增长率指标债务为分析维度的指标体系，全面揭示政府债务风险和偿债能力。娄译文2017年，提出的对策是，从明确政府信息披露的内容，规范信息披露的方式，建立债务信息管理系统，三方面完善地方债务信息披露制度的透明度、公开度，在一定程度上达到防范地方政府债务风险的目的。

5 对中国地方政府债务风险防范研究的评论

我国学者对地方政府债务风险防范的研究，已取得了丰硕的成果，提出了很多有益的建议，但仍然存在不足之处，主要表现在以下方面：

第一，中国地方政府债务风险表现及成因的研究，多是定性研究。比如，杨灿明、鲁元平（2013年）、王然（2015年）、李晓红（2017年）、龙俊桃、杜碧和欧健（2018年）等进行的研究，多是以地方债务风险防范的发展历程、基本理论分析、财务报告解读等为视角展开，应辅以问卷法、访谈法、案例调查法等多种研究方法，对地方政府债务风险的表现及成因进行深入了解，从而更全面系统的了解地方政府债务风险。

第二，国外地方政府债务风险防范经验介绍的研究，多集中在对发达国家地方政府债务风险防范的研究，而对国外发展中国家债务风险防范的研究不多。如，晏俊、许薇、杜小伟（2015年），娄译文（2017年），介绍发达国家地方政府债务风险（美国、德国、澳大利亚、日本等）经验，王然（2015年）介绍了发展中国家（巴西、印度）地方政府债务风险防范的经验。我国是发展中国家，应在介绍发达国家地方政府债务风险防范经验的基础上，多介绍发展中国家地方政府债务风险防范的经验，以便为制定适合中国国情的地方政府债务风险防范提供有益的借鉴。

第三，地方政府债务风险防范的对策比较多，基本上都是从政策角度，而且多是面面俱到，缺乏针对性、操作性。具体来说，目前地方政府债务风险防范对策的研究并不能做到因地而异，对策研究也未考虑到具体政策的实际操作性，只是笼统提出，并未分析其是否可行、是否科学以及如何实施等问题。

[参考文献]

[1] 李晓红.中国地方政府债务规模及形成原因分析[D].浙江：浙江大学博士论文，2017.

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[3] 王然.防范地方政府债务风险的对策研究[D].哈尔滨：哈尔滨商业大学硕士论文，2015.

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[5] 刘琳琳.景德镇地方政府融资、债务风险与防控机制研究[J]. 重庆科技学院学报（社会科学版），2015（4）：55-57.

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[7]龙俊桃，杜碧，欧健.地方政府债务风险分析和管理安排[J].西南金融，2018（1）：57-63.

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[9] 婁译文.中国地方债务风险及防范制度研究[D].吉林：吉林财经大学硕士论文，2017.

[10] 晏俊，许薇，杜小伟.美国地方政府债务管理的经验及其对我国的启示[J].学习与实践，2015（8）：42-47.

[11] 王亚芬.我国地方政府债务风险的现状和防范对策研[J].SCIENCE&TECHNOLOGY FOR DEVELOPMENT，2015（1）57-61.

[12] 王芳，谭艳艳，严丽娜.中国政府负债信息披露：现状、问题与体系构建[J].会计研究，2017（2）：14-23.