川西北高原藏区精准扶贫的实践困境与路径创新

彭文甫　周介铭　杨存建　徐新良

[摘 要]贫困与反贫困是我国面临的重大理论问题与实践课题。中国坚持政府主导推动减贫事业，在实践中不断推进精准扶贫理论、组织和制度等方面的创新，走出了一条中国特色的精准扶贫道路，为全球减贫事业做出了巨大贡献。文章深入剖析了川西北高原藏区精准扶贫面临收入贫困与多维贫困统筹、精准识别、稳定脱贫问题、资源开发与环境保护矛盾等实践困境，提出了解决川西北高原藏区贫困问题应采取的对策主要是建立扶贫产业收益分享机制、构建精准扶贫大数据与救助机制、统筹扶贫规划与稳妥推进脱贫攻坚，以实现高原藏区稳定脱贫。川西北高原藏区实施精准扶贫战略、推进脱贫攻坚进程，对于推动民族地区经济社会跨越发展，具有十分重要的意义。

[关键词]精准扶贫；面临问题；对策；川西北高原藏区

[中图分类号]F323.8 [文献标识码]A

川西北高原藏区属于“三区三州”深度贫困地区，面临贫困面广、贫困程度深、减贫速度慢、减贫成本高及脱贫任务重的困难。据统计，川西北高原藏区所在的四省藏区，贫困发生率约为16.5 %，相当于全国平均水平的3.7倍。川西北高原藏区贫困问题具有特殊性，致贫原因复杂，是特殊的历史、自然地理、经济及社会文化因素等因素综合作用的结果。随着精准扶贫战略的实施，该地区的贫困问题已经得到了极大缓解。但由于生存环境恶劣，基础设施和公共服务缺口大，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，贫困地区特别是川西北高原藏区发展相对滞后，深度贫困局面没有根本改变，扶贫攻坚任务仍十分艰巨。

习近平总书记在十九大报告中指出，坚持精准扶贫、精准脱贫，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，解决区域性整体贫困。川西北高原藏区是当前及未来脱贫攻坚的硬骨头，直接关系到我国全面小康社会建设的成败。因此，习近平指出，“打好扶贫攻坚战，民族地区是主战场”，“采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，扎实推进深度贫困地区脱贫攻坚”。因此，研究川西北高原藏区精准扶贫面临的实践困境与路径创新、服务民族地区的减贫事业具有重要的理论与现实意义。

1 精准扶贫的实践困境

1.1 收入贫困与多维贫困统筹的矛盾

通过川西北高原藏区国家与省级精准扶贫第三方评估实地调研和数据分析，我们发现，贫困户收入不高，但教育、医疗等支出占家庭收入的比重偏高，造成家庭入不敷出，处于社会救助的边缘，支出型贫困成为贫困新常态。因此，目前以收入为决定性指标确定贫困与否的标准存在较大局限，不符合民族地区多维贫困的现实。经济脱贫解决了“两不愁”问题，教育、健康、文化脱贫摆脱了精神脱贫，统筹解决收入贫困与多维贫困，对民族地区发展的具有重要意义。

1.2 精准识别的实践困境

贫困对象的精准识别是实现精准扶贫的基础。为有效精准识别贫困对象，政府及相关部门均发布了精准识别的制度性文件及规范化操作流程，但川西北高原藏区发展基础比较脆弱，民族与城乡、社会各阶层之间的经济状况分布更加错综复杂，实践中制度性文件及规范化操作流程面临巨大挑战，如不同区域、不同经济发展水平的自上而下的贫困指标配额与实际需求的平衡与横向公平，贫困线标决定性指标的收入如何精确调查，扶贫资源的集中配置引发贫困户与非贫困户间的矛盾化解与基层乡村治理困境，浓厚宗族观念与现行体制的博弈，贫困问题与扶贫活动相关信息在逐层上传的过程中被有意或无意地加工、简化、重组，现有扶贫信息不足以为精准扶贫提供支撑，仍需要在工作方法与机制上进行创新。

1.3 稳定脱贫问题

随着脱贫攻坚的实施，实现某一静态时点以收入为决定性指标确定贫困相对容易，但要让贫困群众脱贫不返贫，实现收入可持续增加，精准扶贫面临持久性。到 2020年中国现行标准下所有贫困人口脱贫，指的是中国将历史性地解决绝对贫困问题；但是相对贫困问题依然并会长期存在。汪洋副总理在四川省凉山州考察时强调，“民族地区脱贫攻坚是一项长期的、艰巨的任务，要统筹兼顾短期目标和长远发展，扎实推进”。虽然中央制定了在2020年前贫困人口全面脱贫的宏伟目标，但因为民族地区扶贫开发不单是靠经济，还包括文化发展、法制健全、生态保障以及社会和谐有序等，所以民族地区相对贫困也是长期的，扶贫需要久久为功，持续发力。总之，扶贫要树立长期作战的思想，特别是高原藏区更应当这样。

1.4 资源开发與环境保护矛盾

产业扶贫是精准扶贫的主要举措，用于帮助有劳动能力的贫困家庭稳定摆脱贫困。调查发现，川西北高原藏区以市场为导向，加强产业培植，发展特色农牧业，不断增强贫困地区造血功能和内生动力，为稳定脱贫奠定坚实的产业基础。但是，西北高原藏区自然灾害频繁，生态环境十分脆弱，不合理的耕作方式等导致原本脆弱的生态进一步遭受破坏，水土流失日益严重，有的地方连最基本的生存条件都难以保障，经济发展、人口增加与资源、环境保护的矛盾凸显。因此，脱贫攻坚面临生态建设任务重，资源开发与环境保护矛盾突出等问题。

生态环境退化与经济贫困恶化是许多国家贫困地区面临的两大困局，也是联合国2030年全球可持续发展议程极为关注的重要内容。川西北高原藏区地势处于青藏高原东部，由我国第一级阶梯向第二级阶梯的过度区域，位于长江上游的重要水源涵养和水土保持区，是长江上游重要“生态屏障”，具有多样功能的自然综合体，承载着不可替代的资源支撑、生态服务与环境调节功能，也是国家生态红线的主控区域（水土流失敏感区），成为国家生存与发展重要的自然基础。

2 精准扶贫的路径创新

2.1 建立扶贫产业收益分享机制，实现稳定脱贫

首先，基于川西北高原藏区特殊性，优先选择发展有机、生态、特色农业产业，避免高度同质化的产业扶持项目和农产品导致市场化风险。因此，通过“互联网+”的经营方式和“公司+农户”的产业扶持模式，实现“订单-生产-包装-配送”一体化，利用企业的产品与市场经营专业化能力减少扶贫产业的市场风险。截至2016年底，川西北高原藏区的阿坝州引进新培育农民专合社486家（总数达3240家）、家庭农场55家（总数达190家），带动贫困户4200户，带动农户超过1.3万人，土地流转适度规模率已近10%，产业园区和新型经营主体对贫困村的辐射带动能力持续增强，贫困村农牧民收入主渠道日益多元化。

其次，健全企农之间的利益链接机制，分享扶贫产业链和价值链增值收益。实地调研发现，运用“采摘农业+乡村旅游+村股份经济”的特色化运作模式，提升农业项目的附加值，帮助贫困农户在分享劳务收益的同时，获得产品价值链的增值收益。

2.2 构建精准扶贫大数据与救助机制

组织协调相关部门抓好行业扶贫信息数据的收集录入、精准脱贫行业认定等工作，成为脱贫攻坚工作的重要环节。整合扶贫、教育、医疗、民政、社保、农业、环保等部门相关数据，构建精准扶贫大数据，实现扶贫数据共享与互通，解决高原藏区贫困动态性与多维性问题，有效覆盖所有贫困人口，实现扶贫与救助协同，实现社会公平正义。同时，通过大数据，协调推动行业部门的资金、项目、资源向计划脱贫摘帽的贫困县、贫困村、贫困户倾斜支持，更加发挥脱贫攻坚的主体责任、强化基层一线扶贫干部的扶贫作用，有效解决“真空地带”的问题，真正做到精准扶贫工作全覆盖。

2.3 统筹扶贫规划与稳妥推进脱贫攻坚

民族地区贫困问题的复杂性、艰巨性决定了脱贫攻坚的长期性。首先，经济发展滞后，农村产业结构单一，以传统的农牧业为主，经济发展水平低，经济总量小，绝大多数地方财政不能自给，长期靠国家补贴，很难彻底脱困解贫。其次，区域自然条件较差，社会发育先天不良，贫困居民能力不适，基本公共服务不足，扶贫成本边际递增等，也是较大的挑战。

川西北高原藏区的生态扶贫，要以科学发展观和绿色发展为指导，把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，以特殊困难地区生态环境综合防治为重点，建立适合国情的融自然-经济-社会复合系统的生态产业体系；通过全面实施扶贫战略，稳固维系贫困地区繁荣与文明发展的资源环境根基，坚决打赢脱贫攻坚战，保障区域协同发展、生态环境安全和国民健康，促进小康社会和生态文明的全面建设。改革财政专项扶贫资金管理机制和健全金融服务机制，把资金分配与工作考核、资金使用绩效评价结果结合起来，探索以奖代补等竞争性分配办法，充分发挥政策性金融的导向作用，支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展。在民族地区，特别高原藏区要注重尊重客观规律、尊重地方实际、尊重群众意愿，研究建立正向激励机制、探索帮扶政策和贫困群众参与挂钩的办法，激发扩大贫困群众积极性、主动性、创造性，立足解决实际问题，让贫困群众真正有所获得感。

3 结论

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。党和国家高度重视民族地区农村缓贫问题，特别是“十二五”时期，加大了民族自治地方扶贫投入，川西北高原藏区经济持续发展、基础设施明显改善、社会事业不断进步、公共服务水平显著提升、生态环境也有较大改善。随着中国扶贫开发工作的深入推进，推进精准扶贫战略正面临前所未有的压力和挑战。目前，精准扶贫研究主要体现在经验探索和工作实践上，研究尚不够深入，尤其对于川西北高原藏区精准扶贫研究存在着扶贫理论研究指导性不强、精细化研究缺乏、精准扶贫创新不足等问题。因此，当前加强川西北高原藏区目标指引、问题导向的精准扶贫、精准脱贫战略系统研究和深入实践，既是新时期中国扶贫开发的重大理论创新，也是全面脱贫攻坚的伟大实践，更是推进落实“十三五”规划和实现 2020 年全面建成小康社會目标的时代使命。

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