精准扶贫：基于“三权”视角的扶贫多维瞄准和多步瞄准融合研究

吴雄周

[摘要]作为一种新的扶贫理论体系，精准扶贫实现了从单维向多维、从单步向多步瞄准的内涵嬗变，体现了多维瞄准和多步瞄准的高度融合。政府行政权、精英控制权和群体话语权是融合的结点，三者的强弱变动关系推动了融合的阶段演化。我国扶贫瞄准融合经历了初级、中级和高级三个阶段，精准扶贫将融合的阶段推向了高级阶段，但在此阶段依然存在众多困境，包括政府行政权分布不均、精英控制权难以抑制和群体话语权力不从心等问题。要使我国扶贫瞄准迈入新的阶段，必须均衡配置政府行政权、有效抑制精英控制权和着力提升群体话语权。

[关键词]精准扶贫；多维瞄准；多步瞄准；融合

[中图分类号]F304 [文献标识码]A

1 精准扶贫多维瞄准和多步瞄准融合的内涵剖析

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西十八洞村调研扶贫攻坚时指出：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号”。精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的程序对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的治贫方式。习近平提出精准扶贫战略的时代背景是，我国长期以来实行的粗放扶贫并没有取到良好的扶贫绩效。我国扶贫瞄准的核心问题一直是如何在国家财政能力可以承受和行政能力可以执行的条件下更准确地瞄准穷人。扶贫绩效的提升客观上要求新的扶贫理论出现，精准扶贫理论是大势所趋。

该理论有丰富的内涵，是多维瞄准和多步瞄准的高度融合。精准扶贫的对立面是粗放扶贫，粗放扶贫的核心特征之一是瞄准的单维性，即单维瞄准。单维瞄准的典型特征是只瞄准贫困对象，而忽视了对主体、原因、产业、时序等维度的瞄准。尽管在单维瞄准的理论内涵和实践操作中对这些维度有所触及，但并没有把它们放到与“贫困对象”平等的高度进行理论审视。在精准扶贫的四个内容（精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核）中，每个子内容都包含了多个维度的扶贫瞄准，实现了从单维瞄准向多维瞄准的内涵嬗变。以精准识别为例，精准识别不但包含了识别贫困户或识别对象问题，即对象瞄准问题，还包含了识别主体问题，即主体瞄准问题。瞄准什么样的主体去识别贫困户？这个问题在粗放扶贫中似乎不言而喻，但在精准扶贫中并没有被当作理所当然之事。粗放扶贫只回答了“识别谁”的问题，并没有回答“谁识别”的问题，而精准扶贫中的精准识别至少同时回答了这两个问题。不仅精准识别发展了瞄准的多维性内涵，精准帮扶、精准管理和精准考核都发展了瞄准的多维性内涵。

笔者进一步发现，精准扶贫不但实现了从单维瞄准向多维瞄准的内涵嬗变，而且实现了从单步瞄准向多步瞄准的内涵嬗变。粗放扶贫的核心特征之二是瞄准的单步性，即，单步瞄准。单步瞄准的典型特征是只瞄准对象，而忽视了对象瞄准后的瞄准跟进。瞄准了对象之后，我们有没有采取相应的措施，对贫困对象进行帮扶？扶贫资金有没有及时到达目标对象或领域？用什么样的管理方法确保贫困对象真脱贫？如何设计一个有效的激励机制让扶贫主体做出积极反应？粗放扶贫都没有将这些问题放到应有的理论高度。精准扶贫在理论层面将单步瞄准进行了内涵延伸，实现了从单步瞄准向多步瞄准提升的内涵嬗变。精准扶贫的四个内容构成了扶贫瞄准的四个步骤。精准识别是基础，精准帮扶是力点，精准管理是手段，精准考核是保证。四个步骤一环扣住一环，构成了一个多步瞄准的严密链条，缺一不可。

从精准扶贫多维瞄准和多步瞄准的内涵嬗变剖析中，不难发现，精准扶贫实现了多维瞄准和多步瞄准的高度融合。“横看成岭侧成峰”，精准扶贫从横向看是多维瞄准，从纵向看是多步瞄准，是两者的高度统一体。

對于扶贫瞄准的融合问题，我们不能停留在单维到多维、单步到多步的内涵诠释上，需要进一步探究的问题是：融合的结点在哪里？融合的阶段如何划分？融合的困境有哪些？融合的出路在哪里？面对这四个问题，我们拟从政府行政权、精英捕获权和群体话语权的“三权”视角进行理论解剖，并结合湖南湘西地区扶贫瞄准的实况做出实践探索。

2 多维瞄准和多步瞄准融合的理论结点

多维瞄准和多步瞄准融合的理论结点在哪里？或者说，有哪些关键点将扶贫瞄准的各种要素链接起来，编织成一张纵横交错的瞄准之网？笔者以为，政府行政权、精英控制权和群体话语权是扶贫瞄准融合的理论结点。

2.1 政府行政权

扶贫瞄准过程中的政府行政权是指国家法律、法规赋予各级扶贫机构处理各类扶贫事务的特定权力。我国扶贫制度变迁是一种典型的强制性制度变迁，制度的推进和演化主要靠行政权力的行使，这是我国扶贫制度的鲜明特征。政府行政权成为多维瞄准和多步瞄准的首要结点。具体的结合状态非常复杂，呈现出一种立体结构。政府行政权是一种粘合剂，将五个维度和四个步骤融合起来。没有政府行政权的介入，瞄准的维度必将错位，瞄准的步骤必将紊乱。以瞄准的原因为例，到底是什么深层次的原因导致贫困？没有政府行政权的渗透，原因的寻找将相当困难，依靠贫困户自己去寻找原因只能捉襟见肘。除此以外，政府行政权在其他维度和步骤上也都具有自身的制度低成本优势，而正是成本优势的存在使政府行政权成为五个维度和四个步骤有机融合的首要粘合剂。

2.2 精英捕获权

精英捕获的原意是指本应该惠及大众的资源被少数政治或经济上有权力的集团占有，从而导致在政治和经济上权力较弱的集团的利益受到损害的现象。以此为根基，我们将扶贫领域中的精英捕获权界定为，农村精英虽然没有获得特许的行政权力，但可以凭借自身特定的“隐形”权力和文化基础，截取和捕获扶贫资源和资金，最终对扶贫瞄准的绩效产生影响力。该权利成为五个维度和四个步骤的重要结点。以精准帮扶为例，农村精英阶层利用自身的地位特征和信息优势对帮扶的行政过程产生影响。帮扶谁？用什么手段帮扶？这些看似完全可以通过政府行政权迎刃而解的问题实则并不能顺畅地得到解决。这必将进一步影响其他步骤的跟进和其他维度的拓展，最终影响五个维度和四个步骤的融合度。这里的分析表明，农村精英在精准扶贫的维度和步骤中发挥了重要作用，是不容忽视的重要粘合力量。精英捕获权成为精准扶贫的第二个结点。

2.3 群体话语权

阿马蒂亚·森提出了权力贫困问题，认为农民贫困的原因是“缺乏权力”，即，权力贫困。群体话语权作为一种重要的权力，在精准扶贫的融合中充当了重要的结点作用。它的存在状态和力量大小在很大程度上影响了精准扶贫维度和步骤的融合度。贫困群体没有强大的社会资源，只能依靠话语权对精准扶贫的维度和步骤产生影响。我们以时序维度为切入点，分析维度和步骤之间的结合状态及其变化。瞄准时序是指投入到贫困地区和贫困人口的扶贫资金和资源是否符合规定的时间和数量，以及投入方向是否符合贫困地区和贫困人口需求的次序。瞄准的时序维度主要指扶贫资金和项目能不能按照期待或设计的时间和顺序到达与落实。时序的紊乱会导致一个原本可以产生良好绩效的项目时过境迁，从而收效甚微。贫困群体话语权的状态会影响时序的瞄准精度，他们可以通过话语权的表达来影响项目的选择和时序安排，从而影响扶贫的主体、产业以及整个过程。时序维度对管理步骤的影响不言而喻。正确的时序会影响精准管理的目标和方式。以上我们从时序入手分析了贫困群体话语权作为结点的作用和地位，从任何一个维度或步骤出发，我们都可以窥见话语权结点在扶贫融合中的作用和地位。

3 多维瞄准和多步瞄准融合的阶段划分

我们可以将每个结点分成强和弱两个大的类型，根据类型对多维瞄准和多步瞄准融合的阶段进行划分。我国扶贫瞄准融合的实践道路经历了三个大的阶段。

3.1 “弱-弱-弱”型阶段（初级阶段）

我国在1985年实行国家贫困县制度前，扶贫瞄准融合尚所处于萌芽阶段。在这个阶段，扶贫过程中展示的行政权、控制权和话语权都显得十分弱小。贫困现象虽然普遍存在，但呈现出明显减少的态势。从1978年到1985年，农村没有解决温饱的贫困人口从2.5 亿人减少到1.25 亿人，贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降14.8%，但国家并没有大量的扶贫资源介入。贫困现象的减少主要得益于以体制改革为主导的国家减贫体制。普遍意义的行政权力虽然存在，但专门的扶贫机构尚没有出现，扶贫的政府行政权自然十分虚弱，甚至还不存在。农村精英虽然亘古存在，但在扶贫领域的影响力十分虚弱，精英捕获权没有动力攫取扶贫资源。贫困群体广泛存在，但缺乏瞄准扶贫领域的话语权，因为扶贫资源几乎没有，此时，话语权的经济价值并不高。这是扶贫瞄准的初级阶段，一切都处在一种“自然”境界，瞄准的维度和步骤没有实现真正意义上的融合。

3.2 “强-强-弱”型阶段（中级阶段）

从1985年的贫困县制度到2013年习近平提出精准扶贫战略的时期内，我国扶贫瞄准的融合处在中級阶段。这个阶段对应的是两强一弱，政府行政权和精英捕获权强大，群体话语权弱小。贫困县制度确立后，我国扶贫治理体系或扶贫战略由救济式扶贫向开发式扶贫转变。开发式扶贫的背后是政府行政权的剧增，因为政府扶贫机构掌握了越来越多的扶贫资金和项目，政府行政权实现了从弱变强的蜕变。与扶贫资源和项目井喷式增长相对接的是精英捕获权的介入和强化。贫困县制度前，精英捕获权赖以生存的扶贫资源经济基础不够雄厚。贫困县制度的来临显然为精英捕获权的出现和强化提供了最直接的制度土壤和资源基础。强大的精英捕获权对虚弱的群体话语权形成了一种强大的压制，在政府行政权和群体话语权之间架构了一道十分强大的藩篱，导致贫困区域内部产生不和谐，使扶贫资源和项目产生了扶贫瞄准的偏离。瞄准的偏离导致了瞄准融合的分解。以贫困村瞄准为例，农村精英为了将本村纳入全国贫困村圈子中，首先对政府部门进行权力寻租，将本村成功进入全国贫困村大名单中，然后采取隐瞒、欺骗等方式攫取滚滚而来的扶贫资源。精英捕获权在扶贫瞄准过程中层层作梗，使瞄准的维度和步骤无法实现符合绩效目标的有效融合。从贫困县制度确定的1985年到2013年之间，农村精英捕获权出现了越演越烈的势头。无论是贫困县制度还是村级瞄准，也无论是开发式扶贫还是参与式扶贫，农村精英捕获权都没有松开张力，一直在制造扶贫多维瞄准和多步瞄准有效融合的“断层”。在这样一种权力结构下，瞄准的单维性和单步性都具有必然性，维度和步骤的融合尚是一种中级融合。

3.3 “强-弱-强”型阶段（高级阶段）

自从2013年精准扶贫战略提出以来，我国扶贫瞄准开始实现单维瞄准和多维瞄准的融合，进入到融合的高级阶段。在这个阶段，政府行政权、精英捕获权和群体话语权出现了“强-弱-强”的局面。政府行政权依旧强大，但精英捕获权和群体话语权的地位颠倒过来了。精准扶贫四个步骤设计理念的重要出发点之一是要弱化精英捕获权和强化群体话语权。以精准帮扶为例，在开发式扶贫阶段，强大的精英捕获权使真实贫困对象脱离了被帮扶轨道，而虚弱的群体话语权又无法使帮扶回归到正确的轨道上去。精准帮扶通过制度的强制，使帮扶主体和帮扶对象直接对接，拆掉了以前架构在两者之间的藩篱。当精英捕获权弱化以后，群体话语权获得了生长的制度契机，使扶贫的主体和客体产生了有效对接。这种对接再也不是初、中级阶段的单向对接了。在初、中级阶段，救济式扶贫更多地体现为从上至下的单向传递，瞄准缺乏强有力的群众根基，接地气力度不够。精准扶贫的实际执行效果并不令人满意，主要原因在于精准扶贫中出现了对贫困户的排斥现象。到了高级阶段，贫困群体通过群体话语权和评价体系向政府传递扶贫意愿和效果层面的信息，由此形成反馈系统，构筑和稳固扶贫瞄准融合的现实根基。

4 多维瞄准和多步瞄准融合的实践困境

精准扶贫战略的提出虽然标志着我国扶贫瞄准的融合进入到高级阶段，但此阶段的瞄准融合尚处在以下三个困境中。

4.1 力度不均的政府行政权

扶贫瞄准融合中，政府行政权的力度虽然很大，但在多维瞄准和多步瞄准中凸显出力度不均的问题。在多维瞄准中，政府行政权在对象维度瞄准中有较强的控制力，但在主体、原因等维度方面并没有展示足够强大的力量，出现了力量非均衡分布的局面。力度的失衡导致其他维度的瞄准无法有效跟进，无法形成网状瞄准融合态势。而在多步瞄准中，精准扶贫目前所处的状态基本还是停留在精准识别这个步骤上，对精准帮扶略有触及，而对精准管理和精准考核尚没有投入足够的政府行政权。以大湘西地区为例，政府虽然基本完成了对全州所有贫困村民的建档立卡工作，也实施了一对一的帮扶工作，但在精准管理和精准考核上还是一块空白。四个步骤中政府行政权的分布失衡导致湘西州精准扶贫绩效不如人意。2016年8月份，中央发出通知，对很多地方的帮扶干部实施召回制度。许多帮扶干部在扶贫工作中磨洋工，重要的原因是，政府行政权并没有在精准管理和精准考核中实施有效配置。总之，多维瞄准和多步瞄准中，纵向和横向的政府行政权非均衡配置使我国精准扶贫处在困境之中，使融合不具有连贯性和全面性。