农村公共道路建设中的困境及其对策

周一缘　任素馨

[摘 要]我国从2003年开始大规模修建农村公路，十多年来，农村公路建设取得了跨越式的发展。但是，在看到成就的同时，也不能忽略存在的问题。本文在奥斯特罗姆的制度分析與发展框架基础上，结合公共产品理论、治理理论的基本原理，构建了一个新的概念框架，结合构建的概念框架，探讨农村公路陷入困境的原因，提出推进我国农村公路建设的建议。

[关键词]农村公路；制度分析与发展框架；合作困境

[中图分类号]F542 [文献标识码]A

1 农村公路建设：一个新的概念框架

1.1 理论基础

1.1.1 公共产品理论。社会产品可以分为公共产品、私人产品和介于二者之间的准公共产品。当客流量小时，农村公路的非排他性和非竞争性高，此时接近纯公共产品；当客流量变大，多一个行人或者一辆车，会影响他人的使用，农村公路的非竞争性减弱，转而变成准公共产品。因此，农村公路是少部分情况的纯公共产品和在大多数情况的准公共产品。

1.1.2 治理理论。罗西瑙将治理定义为：“一种由共同的目标所支持的一系列活动，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要强制力量克服挑战而使别人服从”。治理理论强调治理主体多元化，政府不再是唯一的权力来源，而只是众多治理主体之一，主体之间权力相互依赖、共同合作。农村公路建设存在多元主体，政府不再是权力的控制者，而应该成为“协调者”。

1.1.3 制度分析与发展框架。制度分析与发展框架是奥斯特罗姆夫妇重大的学术成果（见图1）。

行动舞台是各行动主体之间不断博弈、不断协调，以解决共同事务的特定空间。自然或物质条件、共同体属性和行动规则这三个外生变量影响着这个空间的稳定，使行动者的互动形成模式化结果。农村公路建设的行动舞台是特定区域内，利益相关者为了解决出行难题，通过博弈、协调，组成一个稳定的空间。存在着一些外在因素对这个空间产生激励和限制，在这些外在因素的影响下各利益主体产生博弈，形成模式化结果。

1.2 一个新的概念框架

本文以奥斯特罗姆的制度分析与发展框架为基础，结合公共产品理论、治理理论的基本原理，构建一个新的概念框架（见图2）。

农村公路建设主体为了解决基本出行问题，通过博弈、协调，组成一个稳定的空间。技术水平、资源条件和法规制度三个外生变量影响着空间的稳定。同时，各相关主体之间进行着多重利益博弈，即是否修建公路、如何修建公路、责任如何分担等，这些反之又促进资源条件、技术水平和法规制度的变化。

1.2.1 资源条件。资源条件是农村公路建设的关键因素。农村公路最重要的资源是资金。资金的多少决定着农村公路的建设质量与建设成果。能否合理使用资金，杜绝贪污腐败，将资金的利用率最大化，关系着农村公路的生命。

1.2.2 技术水平。技术水平是农村公路建设的重要因素。技术水平的高低关系着农村公路的使用期限，关系着农村公路应对灾害的能力。

1.2.3 法规制度。法规制度是农村公路建设的根本要素。农村公路建设的有效开展离不开清晰、合理、完善、具有针对性的政策法规，这使得各方主体在建设中有据可循，利用法律解决建设过程中的冲突和矛盾、维护各自的权益。

1.2.4 多元主体。多元主体是农村公路建设的基础要素。作为农村公路建设的主体，没有任何一方可以统包统揽或者推卸责任，而是要形成一种相互合作的关系。

2 中国农村公路建设：现状与问题

2.1 整体状况

从2003年到2013年十年间，全国37709个乡镇中，仅有10个未通公路，638155个建制村中，仅有l892个未通公路。以南京市为例，根据南京市统计局的数据，2015年，南京市新建改造四级以上农村公路400公里，在全省率先实现镇村公交全覆盖。2016年，建设四级以上农村道路410公里。2010年到2015年年来，中央投资农村公路3265亿元，带动社会总投资约1.3万亿元，比‘十一五增长约40%。农村公路建设得到了极大发展。

2.2 三个典型案例：南京、青川、重庆农村公路建设

本文以南京、青川、重庆三个地区的农村公路建设模式为研究起点，力图发现中国农村公路建设中存在的问题。

2.2.1 地区政府主导型—南京农村公路建设。南京市的农村公路修建主要由政府推动，以财政为保证。2000年开始，南京市交通局借债3亿多，大力兴建镇村水泥路，对每平方米补贴8元。各乡镇政府抓住优势，积极开展融资活动，最终完成公路的修建。南京的农村公路修建中主要是政府主导，即交通局、县政府和乡镇政府共同投资模式。

2.2.2 对口援建型—青川农村公路建设。汶川地震中，青川县损失惨重。浙江省对口援助青川，灾后的公路建设成为一项重大任务。浙江公路人克服了种种困难与危险，成功建设10万公里农村公路，把全省所有行政村都紧密相连，受到广泛的关注。

2.2.3 农民自组织建设型—重庆农村公路建设。重庆某农村有一条独特的农村公路，位于1500米的悬崖，周围是岩石峭壁，被称为“悬崖天路”。没有修建这条公路时，当地农民如果要出门，需要徒手爬下800米高的悬崖，十分危险。为了解决这一问题，上个世纪九十年代，当地村民主动组织修建公路。有钱出钱，没钱出力，共同努力，最终实现了“通路梦”。

2.3 存在问题

上述列举的三个农村地区公路建设模式中，反映了中国农村公路建设的基本模式。通过分析不难发现，这些模式在实践的过程中都遇到许多问题。

2.3.1 该建不建。长期以来，农村（尤指偏远地区）的发展一直被落后的交通条件所制约。但是，很多地方的农村公路却该建不建。当前农村公路建设主要是进行道路硬化。但是，在很多地区，这项工程却进行的不顺利。例如南京市的道路硬化工程并未完全到位，有些地区仍然存在狭窄难行的碎石路，或者年久失修的破损公路。一到下雨天，路面严重的积水现象不但阻碍居民出行，还可能存在安全隐患。

2.3.2 工期延误。大部分的农村道路修建工期较短，要求尽快投入使用。农村道路的修建工期容易受到各种因素的影响，例如经济水平、技术条件、自然环境等。征地赔款问题是修建农村公路常常会遇到的问题，与农民直接相关。如果这一问题处理不当，农民妨碍施工，会大大影响施工进程。

2.3.3 施工事故。农村公路建设是一个复杂且庞大的工程，加上目前很多农村公路工程工期都较短，时间紧张，任务繁重，就使得作业单位往往为了赶工程进度而忽视工程的安全管理。“5.12”地震后，浙江援助青川进行灾后公路的建设工作。由于灾后青川余震连连，再加上青川的地形，极易发生安全事故。两年中，不少同志因公殉职。

2.3.4 质量不佳。虽然最近几年，政府大范围建设农村公路，但是在追求速度的同时，农村公路的质量却不如人意。为了落实政府对农村公路的重要指示，近年来，各地政府纷纷采取措施来促进农村公路的发展。但是，效果似乎并不显著。重庆的天路，是由农民自发开凿出来，公路的质量难以保证，车辆行驶常常磨损严重。

3 农村公路建设困境的原因分析

3.1 资金匮乏

目前，我国农村公路建设是以政府财政投入为主导。税费改革使得县级政府的收入来源大大缩水，由于上级政府的税收收入同样减小，上级政府可能通过行政性手段将一些原本不属于下级政府的支出转嫁到下级政府。因此，这些又导致了拨付给农村道路建设的资金大大缩水。為了解决这一问题，很多地方采取“一事一议”制度向农民筹集资金。然而，由于农村地区经济发展水平落后，加之农民思想传统保守—修路应该政府包办—等因素，不愿出资的占大多数。

3.2 技术水平低

农村公路建设在一定程度上容易收到自然环境的影响。在我国，除少数发达地区，大部分的农村处于山区、丘陵等地，环境险恶、地形复杂，建设农村公路难度系数大。现有的技术水平无法突破这些自然条件的限制。企业由于自身条件的限制，缺乏技术力量支持、科学的规划与指导以及完善的配套设施；施工队伍人员素质参差不齐，业务水平欠缺等，这些因素都在影响农村公路建设的进程。

3.3 法规制度不完善

“一事一议”是关于农村公路建设的最重要的制度。它是指村里重大基础设施建设服务，不强迫农民缴费，而是通过全体会议，让其自主商议筹资筹劳问题。“一事一议”探索出一个既符合实际又符合农民价值观的有效途径。然而，如今农村人口外流，许多村民外出打工，常年在外，召集他们任务艰巨。村民大会无法召开，按照“一事一议”制度提供农村基础设施的方法将缺乏可行性。即使村民会议得以召开，村民与村民间常常出现意见分歧，博弈状况时有发生。

3.4 多元主体利益博弈

农村公路的供给主体包括政府、农民及其自组织、企业及其他社会组织和村委会等。政府承担具体的供给职责，结合实际，确定供给目标，将任务派发给村委会。村委会凭借“一事一议”动员农民或变卖村中资源等集资。其他社会组织主动为农村公路出资出力。企业负责农村公路的主要修建。各个主体都是理性经济人，都有自己的理性选择和利益倾向。“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择做一个搭便车者”。

4 推进农村公路建设的建议

4.1 建立多种多样的筹资模式

要克服农村公路资金不足的困境，就要建立新的筹资体系，创立新的筹资模式。近年来，PPP模式逐渐兴起，在实践中起到越来越重要的作用。PPP模式即政府与社会资本合作，是指政府和社会资本在公共基础设施和公共服务领域，以特许权协议为基础，通过签订协议来表明两方的权利和义务，最终保证能共赢，而形成同伴式的互助关系。例如，黑龙江望奎县农村公路建设是PPP模式成功的典型案例。它公开招标，选定黑龙江省八达路桥建设有限公司作为项目建设的社会资本方及施工方，成功落实了农村公路的建设。

4.2 科学规划，提高技术水平

在农村公路前期准备时，要注重设计与规划，并进行可行性研究。要深入实地考察调研，重点了解与此条公路相关地形地质地貌，考察车流、人流对交通的需求量，同时，走访调查周围群众，听取居民的意见与建议，将农民的需求融入到公路规划与设计中去。与此同时，要加强对从业人员的技术培训与指导，提高其专业素质与责任意识，保障农村公路建设安全与质量。

4.3 完善法规制度

国家要加强对村级事务“一事一议”的指导和支持。要大力展开宣传教育，规范议事程序。政府要指导村级组织根据村庄实际制定预案，同时还应增强对资金流向进行严格的审查监督或者对公共公路建设资金进行公示，避免挪用资金等贪污腐败现象的出现。此外，政府要增强监督的意识，自觉担负起监督的职责，确保农村道路高质量、高水准地完成，发挥最大的社会效益。

4.4 加强多元主体合作

在农村公路供给过程中，要建立一个平等的合作关系，政府的角色是掌舵，而不是划桨。没有任何一方可以统包统揽，各方必须明确利益主体及其责任、义务，加强多元利益主体的沟通与合作，协调各自的利益分配，才能更好地实现农村公路的有效供给。政府在农村道路的修建过程中，要合理区分财权事权，确定具体的责任，使财权与事权相符。村委会要定期向农民公布资金使用状况，保障居民知情权，注重加强与农民的双向沟通。农民及其自组织要提高政治意识与集体意识，自觉参与农村公路的建设，主动担负起监督职责。企业要自觉遵守相应的法律法规，按照施工要求履行施工计划，将责任落实到个人

5 结语

小康路上，绝不让任何一个地方因农村交通而掉队。十八大以来，政府高度重视农村公路建设，将其作为促进新农村建设和交通扶贫的重要手段。党的十九大又强调农村公路建设的重要意义。农村公路作为农民脱贫奔小康的致富之路，理应得到重视。在今后的农村公路建设过程中，应建立多样化的筹资模式，提高技术水平，完善相应的法律法规，明确各利益主体的责任与义务，加强交流与合作，促进我国农村公路建设进入一个新台阶。

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