基于四分图模型的财政惠农政策农民满意度研究

朱晶晶

[摘要]农民对财政惠农政策实施满意与否直接关系到政策的可操作性与运行效果。通过分析江苏省南通市部分地区农民调查数据，从知识技能、生活医疗保障、资金补贴、基层管理及基础设施五个方面（具体包括义务教育学杂费的免除、农技培训状况、农民最低生活保障制度等24个指标），运用四分图模型对财政惠农政策的农民满意度进行分析。满意度评价结果与现实情况大体一致，总体而言，人们的满意度处于一般以下，但重视程度都偏高。其中，农民对基层干部能主动为农民排忧解难和提供农村小额贷款的满意度相对较高，对免除义务教育学杂费及取消农业税的满意度较低，对生活医疗保障及基层管理两大方面较为重视，另外三方面次之。最后提出系统化的优化建议。

[关键词]财政惠农政策;农民满意度;四分图模型

[中图分类号]F324 [文献标识码]A

党的十六大以来，国家对“三农”扶持力度明显增强，政策覆盖范围不断扩大，逐步适应中国农村发展和改革的需要，一系列财政惠农政策的制定和实施，在解决农民利益方面问题及推进社会主义新农村建设上起到了一定的作用。张卫群（2010）指出种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴对调动农民务农种粮积极性发挥了重要作用。巴朋（2016）认为新财政支农政策不断出台，提高了农民收入，且在促进农村经济的繁荣发展方面起到了关键性作用。但在实际运行过程中，政策的可操作性与执行效果方面存在着诸多问题。谭秋成（2008）分析了农业政策低效走样的原因，认为政策目标难以度量、公共部门激励不足、政策不完备等给了执行者扭曲政策、谋取个人或集团利益的机会。朱敏杰、谭娟（2010）等指出在惠农政策信息的传输与反馈过程中，信息失真、信息阻塞、信息缺失等问题时有发生，严重影响了财政惠农政策实施效果。

对惠农政策执行过程中的影响因素、政策制定背景、绩效评估等方面的研究正处于不断丰富的阶段，但少有研究从政策实施的终端入手分析，专门研究农民对财政惠农政策的各个项目的满意度问题，各项政策是否切实满足农民需要，农民真正受惠与否，影响满意度的因素有哪些，是政策制定和实施者应该了解到的重要内容。处于这种考虑，文章选择江苏省南通市部分具有代表性的村庄进行实地调研，所调查政策涵盖知识技能、生活医疗保障、资金补贴、基层管理及基础设施五个方面，依据获得数据，采用四分图模型对财政惠农政策农民满意度进行实证分析并提出优化建议。

1    数据来源

2017年7～8月期间，课题组前后对启东市、海门市、海安县的数十个农村进行实地走访调研，随机发放问卷230份，共获得有效问卷225份，调查农户对财政惠农政策5大类24个小项的满意度，收集并整理研究所需的所有数据。

2    研究设计

该研究采用问卷调查法将对惠农政策的各指标满意程度与重要程度分为五个级别供农户选择，并将其量化为具体数值，选取四分图模型将定量与定性相结合，归类结果分别进行分析。

2.1    指标体系的建立及评价的量化

该文选取的财政惠农政策评价指标包括：免除义务教育学杂费、农村居民最低生活保障制度、取消农业税、基层干部提供相关市场信息的主动及时性、交通便利程度等24个指标，详见表3。

指标重要度的量化一般由专家打分确定，但基于该研究主要调查农民对财政惠农政策的心理认知，所以采用问卷调查，以农民主观评价为出发点，自主确定指标的重要程度。本文采用五级量表形式，将农户对各项目的重要程度和满意程度分为五个等级，赋值“1～5”见表1。

2.2    测评方法与步骤

采用下列公式对农民满意度和重要度進行测算：

指标满意程度评价公式：

（1）

指标重要程度评价公式：

（2）

其中，1≤i≤24，i指项目序号，j指满意度或重要度级别，（）是农民对第i个指标的满意度均值（重要度均值），（）是满意度级别（重要度级别）为j时的分值，（）是参与调研的农民对第i项指标满意度（重要度）为j的人数占总调研人数的比重。农民对各指标的满意度和重要度的等级分布和对应分值见表1。

3    调查结果及分析

3.1   参与调研的农民基本情况分析

由表2可知，参与调研的农民中，男性占46.93%，女性占53.07%，女性略多于男性。年龄上，50～60岁的最多，占26.82%，30岁以下及40～50岁的次之，分别占22.35%和21.79%，30～40岁的占16.20%，69岁以上的最少，仅占12.85%。受教育程度方面，小学及以下学历的最多，占38.55%，初中学历的次之，占比为22.35%，大学专科或以上学历的占21.79%，而高中或中专学历的占17.31%。由于调查开展时间在暑期，部分大学生放假回乡，样本中高学历占比不低，但农民整体受教育程度还是普遍偏低。另外，30～50岁之间的大多数人都仍在外打工，留守在家的基本就是妇女、老人、儿童，故样本数据符合实情，具有参考价值。而家庭年收入方面，年收入在5～10万之间的最多，占36.31%，2～5万的次之，占29.05%，10万以下的占17.88%，1万以下的最少，仅占7.82%。可见，农民名义收入水平有了一定改善，但高收入群体仍是少数，收入水平不均。

3.2   满意度及重要度分析

根据公式（1）和（2）借助统计分析软件分别计算出农民对各项目指标的满意度分值和重要度分值，结果见表3。首先从满意度方面来看，满意度分值在1.5～2.4之间农民对财政惠农政策的评价大多是不满意或一般。其中，农民对基层干部能主动为农民排忧解难和提供农村小额贷款的满意度较高，对免除义务教育学杂费及取消农业税的满意度较低，说明这两项政策实施效果不明显，仍有较大改进空间。

再从重要程度方面来看，分值分布在3.8～4.6之间，农民对各项目普遍重视，其中对生活医疗保障及基层管理两大方面尤为重视，说明农民首要关心的是基本生存保证，另外对管理层的执行力也较为敏感。

3.3    四分图模型分析与评价

图1是本次分析的关于财政惠农政策农民满意度的四分图，24个指标分布于四个区域内，图中各指标序号同表3指标序号一致，图中与横轴平行的参考线是24个指标重要程度的平均值（4.16），纵向的参考线是对24个指标满意度的平均值（2.01），

A优势区包括“看病贵、治病难”问题的改善、粮种补贴资金到位的及时性、退耕还林补贴额度、村基层组织管理是否民主、村干部落实政策是否公开公正透明五个指标，说明在这些重要指标上满意度比较高，执行效果较好。

B修补区有“两免一补”政策、农村居民最低生活保障制度、低保享受人员的名额确定的公平合理性、新型农村合作医疗制度建设、交通便利程度五个指标，说明在这些方面，农民重视程度很高，但满意度较低，执行力较差。

C机会区有免除义务教育学杂费、义务教育免费教科书发放状况、基本卫生保健制度覆盖城乡、取消农业税、购置农机补贴政策、村容村貌改善程度、加快农村技术设施建设七个指标，这些方面农民虽重视，但重视程度没有A区和B区那么高，并且满意度较低，说明这些指标的执行效果次较差。

D维持区有农技培训状况、提供农村小额贷款、粮食直补补贴资金到位的及时性、退耕还林补贴资金的及时性、购置农机补贴政策、粮食直补补贴资金到位的及时性、退耕还林补贴资金的及时性七个指标，农民对这些方面的重视程度同C区大体一致，但是满意度相对较高，说明执行效果次好。

4    完善对策

对于优势区的惠农政策，我们应该继续保持，发扬深化;机会区内政策的投入与执行可以暂缓甚至减少;维持區内的政策亦不用操之过急，适当地进行整合优化。而对于修补区的五项政策，提出以下几点完善建议。

4.1    “两免一补”政策优化建议

“两免一补”政策的推进有利于解决农村义务教育阶段学生的受教育问题。但调查发现，固定金额的补助金标准过低，普通小学每生每年650元，普通初中每生每年850元，对贫困生家庭困难状况的改善有限;另一方面，贫困生认定审核机制缺乏客观公平性，一般都由班主任主观确认名单，相关信息公开力度不够，资金发放不及时，以至补助不能落到实处。因此，在顺应经济发展的同时，对贫困生的补助金额也要相应提高，对家庭特别困难的群体更要有所倾斜，通过吸引社会资金，减少财政负担，推进公益补助事业。另外，学校和政府可联合设立贫困生信息库，以家庭可支配收入作为首要衡量标准，建立规范的认定机制，在条件允许的情况下可以设立专门的贫困生认定部门，保证精准扶贫工作有序进行。

4.2    农村低保政策优化建议

2018年南通市农村低保实施月度保障标准如下：通州区、南通滨海园区、启东市460元，海门市为505元，如东县、如皋市、海安县为420元，低保金额都有所提高。但据调查结果显示不同阶段年收入的农民群体享受过低保的占比波动并不大，由此可以发现享受低保人员确定与审核机制较为模糊，有失公允。所以，政府可以将定期或比定期抽查调研与村民民主评议结合评估，借鉴发达国家的成熟经验，建立一套精准科学的测评审核方法并规范进行程序操作，以锁定真正需要得到保障的人群。同时，提高相关工作人员的素质，加强对其的监督惩罚机制，及时公开工作动态，设立举报箱或举报电话，时刻接受群众监督，提高并保证农村低保工作进展的透明性。

4.3    新型农村合作医疗制度建设优化建议

根据调研结果显示，77.65%的被调查者对合作医疗的评价是不满意的，认为基层的医疗服务水平较低，存在信任危机。受访农民还表示医疗费用仍很高，报销比例应该增加。这一方面表明合作医疗制度执行力度不够深入，另一方面暴露了基层干部在宣传介绍时的不到位。很多农民对新农合报销的手续、地点、报销额度等了解不够，农民从中获益就少，对合作医疗制度信任度低，满意度自然就打折扣。所以地方政府要提高基层干部的专业素养，加强宣传力度，农民可以充分行使知情权与监督权，深入了解制度的好处，从而获得最大限度的利益。另外，政府要加大农村医疗卫生的投入力度，完善基础设施，利用福利机制引导鼓励优秀人才参与到农村卫生服务工作中来，优化壮大农村医疗卫生队伍，提高农民的信任度，保障参保人员的基本权利。

4.4    交通基础设施优化建议

交通基础实施建设是带动农村发展和提高村民生活水平的基础条件和关键，南通市农村交通基础设施在不断改善，不断进步，同时也存在不少问题。参与调研的农民反映很多地方的道路迫切需要改建，但一直处于要修未修的状态，给农民的出行带来不便。他们还反映村村通虽然在好几年前就已经开通，但出车率低，路线覆盖面窄，运行效率较低，服务效果不明显。所以针对这些情况，政府部门要积极运用市场机制，拓宽农村交通建设融资渠道，及时高效地完成道路整修和建造。积极引导社会资本参与建设，大力发展民营交通，提高交通运行效率，同时要调动民众的参与积极性，从“替民做主”到“让民做主”转变，推进农村交通基础设施建设科学发展。

5    结论

本文对财政惠农政策的满意度评价结果与现实情况大体一致，总体而言，人们的满意度处于一般以下，但重视程度都偏高。运用四分图模型将满意程度与重视程度结合，将24个评估指标分为四类，对修补区的农村居民最低生活保障制度、低保享受人员的名额确定的公平合理性、新型农村合作医疗制度建设、交通便利程度五项政策进行系统地分析，并提出优化建议，对促进新农村建设具有重要意义。

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