在我国PPP项目审计开展的难点及对策

刘庭玮 侯新

[摘 要]自20世纪80年代以来，世界上许多国家开始采用PPP项目进行公共基础设施建设，自发展至今已趋于完备。我国自2013年底开展PPP项目以来进展迅速，但PPP项目在我国依旧处于发展起步阶段，PPP项目的审计也处于萌芽中。本文结合我国实际情况，分析开展PPP项目审计的难点，并提出针对性的解决对策。

[关键词]PPP;审计;难点;对策

[中图分类号]F283 [文献标识码]A

1 PPP项目概述

PPP（Public-private Partnerships）即是指公与私的合作伙伴关系，基于这种关系吸收社会资本，使政府与社会资本共同建立公共基础设施建设。这种合作性質的伙伴关系，通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。在PPP模式中，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小，也在一定程度上社会主体的利益回报，达到双方互利共赢的局面。

2 现阶段开展PPP项目审计的难点

2.1 审计内容更为复杂

PPP项目作为公私合营的模式，PPP项目按照各个国家的国情，在不同国家的分类和发展情况也有所不同，在一些国家和地区，PPP项目多达数十种分类。在我国，根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》PPP项目被分为外包类、特许经营权类、私有化类三大部分，其中又可细分为6种不同的运作模式。虽然，近年来我国不断强化政府审计的审计队伍，但是随着PPP的出现与发展，多种多样的项目运作模式为政府审计提出了不小的考验。而且，PPP项目周期长、范围广、业务多，审计师需要面临大量的审计内容，一些审计内容需要具有专业知识的审计人员甚至寻求相关专家的帮助才能开展审计工作，审计人员的工作量巨大，而且在PPP项目审计中涉及政府与合作企业，审计机构要兼顾两者的数据处理更加困难。

2.2 事前、事中监督缺失

现阶段，我国政府审计的思路主要还是停留在事后审计，在我国开展的PPP项目上也是如此。虽然这样的事后监督方式也取得了不错的效果，审查出了大量违法、违规行为，规范了项目建设行为，提高了项目建设的效益。但是事后监督存在的滞后性与被动性是不容忽视的，无法及时对项目进行调整，只在项目完工时的审查也保证不了项目建设的质量。PPP项目大多数是以招标形式挑选合作伙伴，而缺少有效的事前监督使得PPP项目的招标在合规性与合法性上有待考量。其次PPP项目缺少有效的事中监督。虽然国家越来越重视项目跟踪审计，但现阶段项目跟踪审计的覆盖面较小，大多数PPP项目得不到有效的跟踪审计，使得一些企业在项目实施的过程中，为尽快完工或增加收益而牺牲项目质量。

2.3 审计资源与审计需求不匹配

目前，尽管在我国政府审计这一环节做出众多方面的努力，包括扩充岗位编制、提升审计软件配置甚至是聘请专业学者专家进行专门培训，最终取得的审计效果也不尽如人意。对于此种结果的产生原因，一方面存在我国政府审计人员受限于专业素养和工作能力，另一方面政府审计的复杂程度对于审计人员提出了更高的要求，目前的PPP项目审计需要的是复合型人才，除具备专门的审计能力以外，还需熟练掌握计算机、法律、工程等众多方面的多学科知识储备。此外，由于近些年我国对于PPP模式的倡导和鼓励，加之经济稳中向好的发展以及我国居民对于基础设施、公共项目和准公共服务日益增长的需求，对PPP投资程度和速度达到前所未有的局面。

2.4 PPP项目审计覆盖面不广，审计制度不健全

现阶段，随着我国对于基础设施建设的逐渐重视，PPP项目在我国迅速发展，PPP项目的签约落地率也在提升，越来越多的PPP项目进入实际建设环节。虽然有大量的PPP项目开展，但是政府并未对所有的PPP项目进行审计。首先，PPP项目本身就是引入社会资本，将国有资源开放、共享，原本的基础设施建设的投资主体是政府，PPP项目下的投资主体是社会资本，这必然导致大量的资源得不到政府有效的监管。其次，我国有关于PPP项目审计的相关制度、法律法规建设不完善，没有统一的标准对项目审计进行评定;对于PPP项目建设的要求也没有统一要求，现阶段仅有《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正在实施，其办法覆盖面积小，适用性较差，对于其他类别运营模式的PPP项目的规章依旧空白，这也成为了项目审计无法大面积开展的原因之一。

3 完善PPP项目审计的对策

3.1 建立基于大数据的PPP项目审计模式

PPP项目一般时间跨度大，涉及业务量大，其审计内容巨大，审计工作量仅仅依靠审计人员处理效率低下。因此，在全国PPP项目综合信息库的基础上，建立PPP项目大数据平台刻不容缓。要搜集整理以前年度的PPP项目，包括已完工与在建项目，按照6种不同的运作模式进行分类、归集。整理时关注不仅仅有财务数据与非财务数据，还应有使用的审计程序与方法，审计的关键环节与内容。建立数据库，将不同种类、不同行业的PPP项目的数据进行全面的、系统的分析。基于大数据的审计模式，通过共享PPP项目中的数据与自身项目实施进度数据进行分析对比，实时监控项目的建设，保障项目的实施，打破了各个审计客体之间的信息壁垒，规避了审计风险，提高了审计的质量。

3.2 注重PPP项目事前、事中审计

首先，PPP项目招标程序的合法性与合规性是项目事前审查的重点，项目的招标是否符合流程，项目的企业合作伙伴的确立对于项目的健康发展有着重要作用。在项目招标时的相关信息应及时应通过互联网等这种平台公开招标，这种灵活的、低门槛的信息不仅能够让更多的企业了解招标信息，也能降低企业了解信息的业务成本，有利于其更好地参与投标。其次，要保障项目的事中审查有效进行。PPP项目的跟踪审计会涉及政府、合作企业与审计机构三者，因此应协调三者之间的关系，使每个主体发挥应有的作用。

3.3 建立PPP项目专项审计人才系统

目前阶段而言，PPP项目审计人才的培养可以考虑采取短期培训与长期培养并重的方式。对于已在职的政府审计组人员，侧重短期培训，在原有的审计专业素养和实践经验的基础上，逐步建立PPP项目审计的专项训练，聘请专业PPP审计研究人员加以指导，使其能够形成专业的PPP审计认知并指导实践，全方面地运用新知识、新技术与被审计单位沟通，确保审计工作的顺利开展，提升审计效率与效果。对于长期培养方式，主要是在我国高校中开展PPP项目审计的学科建设，形成完备的专项审计人才体系。将审计专业研究方向加以细化，增设PPP项目审计研究，政府也要鼓励高校开展活动，对开立此类课程的学校提供实践的机会，避免出现毕业后不能实际操作，需要再培训的现象。此外，也要重学科间的交叉学习，培养复合型人才。

3.4 建立完善的相关制度，实施项目审计全覆盖

首先，建立完善的法律法规刻不容缓。相关制度的建立应符合PPP项目的特点，与传统的基础建设项目不同，PPP项目的特殊性使其审计工作无法依据原有的审计项目制度实行，PPP项目所适应的审计准则应包括审计标准、分析框架、方法和工具、绩效评价等，明确审计责任。与此同时，应建立完善的PPP项目建设制度。随着PPP项目的发展，现有的规章办法已经不适用于多元化的PPP项目建设，因此为了提高PPP项目的建设效率，保障项目的实施质量，统一建设实施标准，完善法律法规是必经之路。另一方面，要实现项目审计的全覆盖。对于利用、开发国有资源的PPP项目来说，其项目的开发必定参与了政府资金。因此，不管是政府投资为主，还是社会资本投资为主，涉及国有资源的利用与财政支出的项目就应该受到政府的监管。

[参考文献]

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