我国渔村精准扶贫实践困境及对策研究

姚微 陈佳俊 李婷婷 陈梓菁 洪研炜

[摘 要]精准扶贫是我国扶贫进行到新阶段后的新举措，本文通过实地走访调查广东M渔村的扶贫情况，调查发现，渔村精准扶贫存在满意度不高、精准扶贫对象识别不精准、产业扶贫动力不足等问题。应完善精准扶贫识别机制、优化产业扶贫模式、加强扶贫资金使用规划等，为我国渔村精准扶贫实践提供参考。

[关键词]精准扶贫；渔村扶贫；满意度

[中图分类号]F323.8 [文献标识码]A

精准扶贫，其最基本的含义是扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口进行有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目的。党的十九大提出，坚决打赢脱贫攻坚战。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会。要动员全党、全国、全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。

国家和政府在全国推行精准扶贫工作并将其提升到国家扶贫战略高度以来，扶贫工作产生了显著的成果。研究脱贫、扶贫的文献越来越多。早期的研究主要集中在贫困地区资源禀赋差异、区域发展不协调等因素。随后的研究则聚焦在贫困地区教育水平、资金短缺、能力培养与积累等因素。认为由于贫困地区经济落后导致教育水平低下、发展资金短缺、能力培养和积累相对不足，贫困并不能打破此循环，因此脱贫效应不显著等。

M村是一个位于广东省雷州市企水港的自然村（图1和图2）。土地资源稀缺，村民的主要收入来源是捕鱼和挖螺，或者是外出打工维持生活。缺乏长期稳定的经济来源，贫困比例相对较高，扶贫难度较大。2016年4月，广东省海洋与渔业厅落实习近平总书记对全面建成小康社会决胜阶段脱贫攻坚任务的部署，贯彻省委、省政府关于新时期精准扶贫脱贫三年攻坚的实施意见要求，正式进驻M村进行精准扶贫专项工作。本研究选取该村为调研样本，具有一定的实践价值与研究意义。

1 M村精准扶贫案例分析

1.1 M村基本情况

全村总户数443户，总人口1 987人，人均年收入2 550元，低于国家贫困线3 350元，整体收入较低。有67户贫困户，贫困人口占总人口的10%以上。小孩、老人等非劳动力人口约占总人口的38%，村民收入主要依靠外出打工、捕捞、采螺、养虾、织网等。全村有贫困户67户，共计320人，分别占全村总户数的15.1%、全村人口的16.1%（见表1）。

1.2 数据与资料

因整体文化程度不高，本次采用访谈的形式收集资料，没有采用发放问卷的形式。参与该项调查活动的一共有12个大学生，分成了三个小分队，每个小组四个人。其中第一小分队负责上村的走访调查；第二小分队负责中村的走访调查；第三小分队负责下村的走访调查。每个小分队分成了两个小组，每个小组有两名调查员，进行入户走访调查，一名调查员负责和渔民交谈，另外一名调查员负责填写调查问卷。

2 M村精准扶贫存在的问题

2.1 精准扶贫对象识别不精准

M村的贫困识别是通过摸底调查、民主评议、公示等程序，考虑家庭人均收入、家庭住房状况、疾病、残疾、教育、劳动力、灾害等多维度方向筛选出符合资格贫困户。实际上，摸底调查“底”摸得不够深，民主评议之民的参与度不够，导致扶贫识别下的贫困人口与实际贫困人口存在出入。同时，扶贫识别机制不能精准地分类识别不同致贫原因的人口结构，而是采取“一锅倒”的方式进行扶贫。

在农村社会，贫困户识别的隐形标准之一是家族关系与血缘网络，二者很大程度影响贫困户的识别，同时，金钱利益也影响了贫困户的识别。非贫困户的合法纳入不仅无用地消耗了扶贫资金，也使扶贫工作增加了道德阴影。为缓解社会贫困问题的投入却引起了中国式人情意义的“社会剥削”问题。根据调查显示，认为贫困对象的认定缺乏公平性，占总数的50%。不了解和无法评价的分别占10%和20%。认为公平的只有不到15%。扶贫工作缺乏公平性，导致村民对扶贫工作不满（见图3）。

2.2 产业扶贫动力不足

M村将更大的资金投入一个农业方向的企业——S公司。S公司目前的生产效益不错，村民无需付出劳动每年就能收获一定的资金，这可以为M村的扶贫资金提供一定的保障基础，但是依靠企业得到长期效益不足以提供M村自身长足的发展。渔业是M村的优势产业、支柱产业，在村村民收入主要依靠捕捞、采螺、养虾、织网等。产业扶贫中渔业不是重点，农业是重点，脱离了M村自然情况，而且S公司位置远离M村，村民无法進入公司就业。集装箱养殖具有循环利用、节约资源、高效精品产出的特点，但缺少领头企业，销售渠道不适应网络时代，渠道单一，无法创造更多财富。

M村的技能培训没有集中在集装箱养殖方面，而是集中在养殖家禽方面，违背了村民的意愿，没有结合当地的发展产业。村民对目前的扶贫措施效果不满（图4），认为没有效果的有89户，接近50%。有效果的50户，不到25%。扶贫措施的效果还是没有得到村民的认可，应该考虑深入了解目前的需求，重新制定扶贫计划。

2.3 扶贫资金整合规划不合理

M村扶贫资金规划总体分为三部分，第一批资金用于参股S公司，第二批资金用于集装箱养殖，第三批资金暂定。财政专项扶贫资金总体上不能满足地方需求，下达到贫困县的扶贫资金到地方后“不解渴”，就像新房子补了东边漏了西边，使村民过分依赖扶贫资金。道路工程投资估算332万元，景石工程投资估算42万，村小学改造工程投资估算863.8万，候车厅工程投资估算3.5万，垃圾中转站投资估算48万，码头工程投资估算433万。扶贫资金整合力度不够，来源主要为政府，没有联合金融机构。由于M村是省海洋与渔业厅统筹帮扶，M村扶贫时严格按照上级确定的资金方向、适用范围，镇、县等上一级政府无法自主根据M村实际情况规划统筹资金。

根据走访调查反馈（见图5），村民需要解决的问题是社会保障和修路，其次是码头的建设方面，还有滩涂，滩涂被人霸占，村民们不能挖螺，唯一的生活来源，最后在危房改造方面。超过25%的村民都需要建设码头和村里的公共道路。约16%的村民反映，滩涂被人霸占，自己唯一的收入来源没有了。大多数村民都 没有土地，都是靠海为生，现在滩涂被霸占，无法解决生活来源。

2.4 干部驻村工作帮扶机制不健全

扶贫工作队虽然已经驻村，但是驻村干部的后续管理和保障没有相应地跟上。在村子里存在两种批评的声音，一种是说外来干部对本地事宜干预太多，替代了本村干部，为本村增添了扶贫活力，带来的扶贫经验和资源，在短期内有成效，或者偏离了本村实际发展，导致扶贫不当，导致扶贫工作组和本村村干部起矛盾。另一种批评就是扶贫干部没有发挥到监督和保障作用，和村干部互惠互利，让扶贫不能精准（见图6）。

由于扶贫干部对当地情况不是很了解，还未取得村民信任，很多都需要村干部配合，一度地依赖村干部给的信息和解决问题办法，可能会加剧扶贫资源分配不公平，和优厚亲友的现象，从而造成了扶贫干部和村民间的矛盾。根据调查数据显示（图6），M村村民对扶贫干部的满意程度为：满意（28%）、不满意（26%） 一般（27%）、不了解（9%）、未填（10%）。

2.5 基础设施和公共服务建设不够完善

经过一年多扶贫干部努力，M村基础设施得到了一定改善，但是通村公路与区域交通仍十分落后，M村交通通达性差，成为制约本地区发展核心要素，M村虾塘等水利设施、捕鱼装备改造、种植技术推广等方面比较薄弱，加之网络信息不畅、产品要素交换和对外开放程度低、物流成本高等问题制约了农村经济发展。此外，早年由于没有安装排污系统，M村街道污水四溢，臭气熏天，尤其是下雨天，雨水混着污水淹没街面，严重影响村容村貌。

贫困户的需求类型主要是修路、社会保障和码头。该类农户在所有贫困户中劳动生产愿望最为强烈，希望利用扶贫资金投入渔业生产。大部分因学致贫类贫困户具有较强的劳动能力，同时在子女上学负担的压力下，与相同年龄段其他贫困户相比，其对工作的需求更为强烈。该类贫困具有暂时性和阶段性。因病致贫类的农户最强烈的意愿是获得医疗救助和最低生活保障，远高于其他贫困类型的需求。同时，该类贫困户对扶贫资金的需求主要为日常开支和渔业捕捞。疾病在很大程度上削弱了贫困户的劳动能力，致使其对“生产发展型扶贫”的意愿相对降低，同时大量的医药费使得“生活保障型扶贫”成为该类贫困户最主要的诉求，属于解决生活困难与发展生产并重类型。

3 完善M村精准扶贫的对策

3.1 完善精准扶贫识别机制

精准扶贫的首要环节就是要精准定位贫困人口并对其实施有效的扶贫措施，因此我们要探索如何完善精准扶贫的识别机制，科学、公正地定位贫困人口，并根据贫困原因实施差别化扶贫。

首先，要建立科学识别机制，精准定位贫困人口。农村地区多通过村干部考察家庭情况筛选家庭进行民主评议，这种识别机制易受主观因素影响，同时，还应实行对贫困人口的动态管理，对其资产实施监管，及时清理不符合建档立卡贫困户条件的人员，腾出贫困户指标给真正陷入贫困的人，做到“精准扶贫”。

其次，完善精准识别程序，第三方机构介入识别。在建立了科学的识别机制后，我们尚不能完全排除村干部以及扶贫干部对扶贫对象认定的主观影响。国家可以在社会中招募机构进行精准扶贫识别，第三方机构介入识别贫困，对贫困对象的收入和支出进行严格审查，能够有效减少在认定贫困人口的过程中由于村干部及扶贫干部的主观因素而造成的偏差，确保将不符合条件的贫困对象剔除出去，将贫困户指标物尽其用。

最后，分类识别贫困户，摸清贫困户的贫困原因，根据各地区各户的致贫原因，实施差别化扶贫，实现因地制宜、因户施策，使得帮扶以精准化。一是对失去劳动能力的贫困人口，以补贴和医疗保障等形式保障其基本生活需要；二是对于劳动人口多的家庭，进行就业培训，提供就业岗位；三是对于劳动人口少、适读年龄人口多的家庭，提供教育机会，促使下一代脱贫；四是对于残疾人、精神障碍群体，在给予一定生活补助的情况，给予其劳动能力范围内的谋生机会等。

3.2 优化产业扶贫模式

政府在实施精准扶贫工作时，在产业扶贫方面选择高利润的项目固然正确， 但应当充分利用当地优势，因地制宜地实施项目，不能忽视村民自身发展能力以及互联网在精准扶贫中发挥的作用，要进一步优化产业扶贫模式。

首先，产业扶贫的核心环节是产业的选择，选择发展产业必须要对应区域的特点，发展当地特色产业。綜合考虑当地的自然环境以及优势产业，整合村中资源，带动特色产业的发展，建立经营当地特色产业的企业，实现本村的自我发展、自主脱贫，而不是仅仅靠投资外地企业收受分红。例如在M村，资金投入S公司种植番薯，从而获得分红。但M村拥有大片滩涂，村民以挖螺、养虾和养沙虫为主要生产活动，其中沙虫是高利润产业，如此地域优势不进行合理利用，实属浪费，而且“授人以鱼不如授人以渔”，自我发展，实现“造血式”扶贫才能彻底告别贫困。

其次，在产业扶贫中，不应忽略村民的作用，可以吸纳村民进入产业的生产环节当中，在因地制宜、发展规模化产业的同时，为村民创造工作岗位，吸引劳动力当地就业，以促进当地的产业发展。可以通过对村民进行劳动技能培训，将其安排到扶贫产业的生产链接中，如生产环节、加工环节或是销售环节。通过扶贫产业创造出多种就业岗位，满足村民的各种就业需求，保障村民的经济收入，既促进产业发展，又发展了村民的自我脱贫的能力。

3.3 加强扶贫资金整合规划

当前扶贫资金不充足、资金来源渠道单一，而且仅有的扶贫资金使用权仍掌握在扶贫单位手中，资金使用不能完全符合实际需求，这也是使扶贫成效不高的成因。因此我们必须加强扶贫的整合规划，使扶贫资金利用更加合理化。

首先，金融扶贫为扶贫资金提供了新的资金来源渠道。通过建立地方政府与金融机构的合作关系，由政府为村民的贷款提供担保，同时为金融机构给予补贴，畅通扶贫贷款贴息通道，建立起一套规范的扶贫资金放款模式，使更多村民享受到政府扶贫支持。除此之外，也可以创新金融扶持模式，推广“整村授信”。以村为单位，承诺给予符合条件的村民一定贷款额度，使村民能够以其良好的信用，免去抵押担保，轻松向银行办理贷款，以改善农村的融资环境，为村民开展生产经营活动提供了资金支持，提升他们的自我发展能力。

其次，要使精准扶贫精准到村、精准到户的要求，使扶贫资金的管理规划精准到位，必须要赋予县级政府自主使用资金的权限。相比于扶贫单位，县级政府更加了解贫困村的历史，更能对贫困原因作出一个本质深刻的判断出来，也更明白资金投入什么项目能对贫困村起到有效的作用。因地制宜地使用扶贫资金，使扶贫资金使用高效化。同时，要强化对资金的管理，制定较为完善的扶贫资金项目的审查机制，杜绝资金的挥霍浪费，使扶贫资金真正地落到实处，令农民获益。

3.4 健全驻村扶贫干部帮扶工作机制

扶贫干部作为直接对接贫困村的工作人员，对扶贫工作的落实是十分重要的，由于扶贫干部大多不熟悉村中的情况、缺少监督管理机制等原因，使得一部分扶贫干部对待扶贫工作敷衍，使得扶贫效率不高，村民也对扶贫成效不太满意。因此要健全驻村扶贫干部帮扶机制，保障扶贫工作高效开展。

首先，由于我国的驻村干部大多数都是根据各地实际自行选派的，到农村基层开展精准扶贫的帮扶工作，为了让驻村干部能够扎实开展扶贫工作，需要详细明确驻村干部在工作开展、组织、执行和考核方面的规定。同时创新干部考核方式，分为自我评价、重点抽查、交叉检查以及平时工作表现几大板块，积极引入第三方机构及群众干部扶贫工作进行评估。最后将扶贫干部的考核信息收集并将其反映给扶贫单位，将考核结果作为其职位调整的重要依据。通过这样形成一套包含考核标准、考核办法、考核信息收集、考核结果反馈在内的完整的考核机制，提升驻村干部对于扶贫工作的责任意识，促进扶贫工作的顺利进行。

其次，由于扶贫主体与扶贫对象之间信息对接不到位，当前的扶贫工作也存在效率低下，扶贫成果不明显等问题，因此我们需要逐步建立一套完善的扶贫工作绩效反馈机制，完成精准扶贫主体、扶贫主体与扶贫对象间的信息共享，将精准扶贫识别、决策、项目管理以及扶贫成效等信息录入，形成一套信息完善的扶贫绩效反馈机制。通过建立起各主体信息共享机制，使扶贫对象的反馈途径更加畅通，其他扶贫相关单位也可以接收扶贫对象的需求，促使各级扶贫主体及时反馈及时沟通。

3.5 完善基础设施和公共服务建设

基础设施和公共扶贫建设对于贫困村脱贫有着重要的推进作用，加强交通设施建设，排除其作为制约本地区发展的要素。而且通过在教育和医疗方面对村民提供帮助，也有利于减轻村民的负担，提升其生活水平。因此我们必须完善基础设施和公共服务建设。

首先，尽管经过这两年投入建设，M村基础设施和公共服务有一定的改善，但对于精准脱贫的目标要求还有一定的差距。加快农村的扶贫基础设施开发、完善公共服务是实现农村造血式发展的重要前提。同时通过政府组织协调资源精准向贫困村和贫困户对接，满足扶贫对象的基本生活需求，让贫困户能够享受基本的公共服务和公共产品。如在M村，应该继续推进村中道路建设、码头建设等工作，开展医疗保险和医疗救助健康扶贫工程、对贫困降低报销起付线并提高医疗费用报销比例，以提升村民的生活水平。

其次，政府部门需要加大贫困家庭子女的资助力度，对于贫困学生学习、职能培训给予更多的帮扶，让新生代农民能够接受到良好的教育，得以获得一份较高收入的职业或通过自主创业来带动其家庭脱贫致富，减少代际贫困传递。精准脱贫既是物质上的脱贫，也是思想建设上的脱贫。贫困对象必须摆脱“被扶贫”的思想，只有通过自我劳动脱贫，才能避免返贫的风险。因此，驻村干部带头加强贫困地区乡风文明建设、扎实做好脱贫攻坚宣传工作，大力开展贫困户劳动力职业技术培训，让贫困户劳动力通过技术技能提高收入，逐渐改变“被扶贫”“靠天吃饭”的思想，降低村民因灾返贫风险。

4 结论

扶贫工作是一个漫长、曲折的过程。国家实施精准扶贫，为了使扶贫工作落实到位，大力推进扶贫工作的进行。其一要在扶贫对象上做到精确锁定，要明白谁是真正的贫穷，扶贫识别机制仍然存在一定的问题，通过M村调研过程中了解到，该村的贫困户选举的主观性较强，“关系户”轻松纳入贫困户列表，并未能客观科学地从多方面确认扶贫对象，扶贫对象选举过程的透明度有待提高，要将贫困户的识别全过程进行公开，更加注重公平性，做到扶真贫。其二要真正地对症下药，找住真正“穷”的原因，在落实因地制宜政策的同时，除了要满足贫困区人民在生活物质上的基本需求以外，扶贫工作要结合当地的情况为贫困村村民制定合理的脱贫计划并落到实处。

在加快扶贫立法方面，使精准扶贫、精准脱贫法制化，依法推进精准扶贫，真正实现有法可依、有法必依、执法必严。要充分发挥地方优势，因地制宜，加快发展贫困地区的生态文明建设，帮助贫困户发展特色产业，走产业扶贫道路。此外，贫困地区可通过互联网电商平台等新模式，实行线上线下“双发展”，向外界推广当地特色，真正做到精准发力，实现精准脱贫，帮助贫困地区的贫困户们早日过上小康生活。打破以往传统的政府全面领导的扶贫模式，改之实施政府为主、市场为辅的新型扶贫机制，鼓励引导非政府组织参与到精准扶贫中来，加之政府机构的适当引导与监督，实现“从群众中来，到群众中去”，使扶贫迸发出更大的力量。为实现2020年全面实现小康社会的百年目标齐心协力。

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