以供给侧改革完善京津冀协同发展的制度保障

赵弘

京津冀协同发展国家战略实现了良好开局，朝着习近平总书记指引的方向稳步前行。京津冀三省市按照国家全面深化改革的要求，初步建立起有利于打破行政壁垒、疏解非首都功能、推动协同发展的体制机制，为区域协同发展注入了强劲动力。但从现实需求看，京津冀协同发展的体制机制也存在一些需要深化完善的地方。未来应深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，抓住非首都功能疏解的“牛鼻子”，进一步推进供给侧结构性改革，为京津冀协同发展提供制度保障，为全国区域协调发展体制机制创新提供有益借鉴。

一、体制机制改革有力推动京津冀协同发展

1.国家层面加强顶层设计，建立起推动京津冀协同发展的统筹机制与规划体系。2014年，国务院成立京津冀协同发展领导小组，从国家层面加强对京津冀协同发展的顶层设计和统筹协调。在部分专业领域，国家相关部委联合三省市成立了专项领导小组，如交通运输部牵头的京津冀交通一体化领导小组、国家林业局牵头的京津冀生态率先突破工作领导小组、税务总局牵头的京津冀协同发展税收工作领导小组等。与此同时，京津冀协同发展的规划体系也不断完善。2015年中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，明确了协同发展的各项重点任务。在纲要的基础上，又印发实施了全国第一个跨省市的区域五年规划《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》，编制了土地、交通、生态、产业、水利等12个专项规划，制定了《京津冀产业转移指南》《北京加强全国科技创新中心建设总体方案》《关于支持张承地区生态保护和修复的指导意见》等一系列政策文件，形成了目标一致、层次明确、互相衔接的协同发展规划体系。

2.京津冀三地对接协调工作机制不断完善，有效促进了经济社会各领域的对接协作。2014年以来，京津冀三省市跳出“一亩三分地”的思维定式，站在大区域协同发展的高度，按照国家的总体部署，三省市相应成立了地方推进京津冀协同发展领导小组及其专项工作小组，具体负责京津冀协同发展的对接协调工作。河北省廊坊、保定等地级市也设立了推进协同发展领导小组办公室。三地研究制定了《关于建立京津冀协同发展对接推进机制工作方案》，建立了三省市常务副省（市）长定期会晤、京津冀协同办主任联席会议、各部门常态化会商的定期会商制度。京津冀相关职能部门积极构建协同发展、共同受益的长效合作机制，如三地旅游部门建立了“京津冀旅游协同发展工作会议”制度，推进三地旅游组织一体化、旅游管理一体化、旅游市场一体化、旅游协调一体化，共同打造了京东休闲旅游示范区、京北生态（冰雪）旅游圈等5个旅游试点示范区。京冀还建立了为期5年的规模最大、层次最全的干部交流互派机制。

3.全面创新改革试验取得重要进展，为区域协同发展增添新动力。《京津冀系统推进全面创新改革试验方案》2016年经国务院批复实施，目前18项区域改革任务中已有13项得到落实，包括国家知识产权运营公共服务平台、跨地区医药研产分离试点政策等。比如，国家知识产权公共信息服务平台全面建成，涵盖103个国家和地区的文献数据近1亿件，建立京津冀知识产权发展联盟，在协同知识产权运用、共享知识产权服务资源等方面开展了合作机制探索。北京·沧州渤海新区生物医药产业园率先实践跨地区医药研产分离试点政策，开创“研产分离、异地监管”模式，入园的北京药企由北京市食药监局设立直属京外分局实施许可、认证和监管，保留原药品批准文号，无需重新申请认证，大大缩短时间、节约成本。

4.重点领域改革探索不断深化，“1+1>2”的协同效应初步显现。产业对接方面，三地联合制定了《加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》明确了京津冀“2+4+46”平台，联合引导创新资源和转移产业向北京城市副中心、河北雄安新区两个集中承载地，四大战略合作功能区及46个专业化、特色化承接平台集中，加快形成规模效应。生态合作方面，京津冀探索建立跨區域生态补偿机制，2016年北京支持张承地区水资源环境治理项目6000余万元，支持张承地区发展农业节水补助资金7210万元；天津每年以项目补贴形式支付给河北3000万元，用于河北滦河流域环境保护与污染治理。再比如，区域通关一体化改革率先在京津冀落地，三地建立了区域通关中心，打造统一的申报平台、风险防控平台、专业审单平台和现场作业平台，实现企业自主选择报关、纳税和查验地点。通过这项改革，天津企业通过首都机场进出口货物的通关时间节约8小时、途中运费降低30%。

二、京津冀协同发展仍然面临制度供给不足的约束

1.非首都功能疏解“转得出、稳得住”的激励机制和配套政策有待进一步完善。北京出台了搬迁补偿、税收支持等相关激励政策，实施了严格的产业禁限目录，“疏”“控”结合加快非首都功能疏解。2014年以来，北京市累计调整疏解各类区域性专业市场594家、物流中心106个；关停和退出一般制造业企业1992家。在非首都功能疏解带动下，北京中心城区2016年迎来常住人口“由增到减”的拐点，2017年全市常住人口比上年减少2.2万人。随着非首都功能疏解步入深水区，一些新的问题浮现出来。比如，非首都功能疏解涉及部分北京户籍职工，大部分职工希望外迁后继续在北京缴纳社会保险，而目前缺乏相关支持政策。再比如，一些疏解腾退空间资源的权属比较复杂，其再利用需要更明确的引导政策，以提升相关主体腾退的积极性。

2.周边区域承接北京产业转移需要创新存量土地再利用的机制与模式。京津冀由“增量扩张”走向“存量优化、减量提质”是大势所趋。根据“京津冀国土空间开发导向示意图”，北京、天津基本属于减量优化区、存量挖潜区；河北各城市分属增量控制区、适度发展区，虽有新增建设用地规模的空间，但很有限。总体来看，未来京津冀产业发展、产业转移主要向存量资源要空间，包括盘活“批而未供”“供而未用”的闲置土地以及一些处于停产状态的企业占用土地。尽管我国有相关法律法规明确了闲置土地、低效利用土地的处置办法，但实践案例很少，京津冀还需要结合实际情况进行体制机制与政策创新。

3.跨区域产業转移的利益共享机制有待进一步完善。为推动京津冀协同发展，促进资源要素合理流动，财政部、国家税务总部制定了《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》。中关村海淀园秦皇岛分园等一些共建园区也提出了利益分享模式。但总体来看，京津冀产业转移利益分享机制还不健全。一方面，上述分享办法的涵盖范围有限，设定门槛较高，操作中面临问题。如该办法适用的是整体搬迁且“三税”达到或超过2000万元的企业，但现实中整体搬迁企业较少，大多数企业是将制造环节搬迁或者是产能扩张，达不到政策标准。另一方面，共建园区通过签订合作协议的形式来约定合作方的利益共享机制，缺乏稳定性和法律效力。跨区域合作仍需要一事一议的谈判博弈，影响到产业转移的积极性和工作效率。

4.京津冀协同创新的协调与推进机制尚不健全。《京津冀创新驱动发展指导意见》《京津冀协同发展科技创新专项规划》相继实施，为京津冀协同创新提供了体制机制保障，三地之间的技术转移活动日趋活跃，中关村科技企业对津、冀的投资额不断提升，中关村—滨海大数据创新战略联盟等一批创新平台建设初见成效。然而，京津冀在创新资源整合、科技政策一体化等方面还有可作为的空间。比如，京津冀全面创新改革试验区建设方案中提出在京津冀区域推动自创区、自贸区等政策共享，但据调研了解尚未真正落地。再比如，三省市均出台了创新券政策，支持企业利用本地高校院所科研设施开展创新活动，但创新券不能跨区域使用，一定程度上影响了科研设施的跨区域开放共享。

5.人才政策及与其紧密相关的公共服务政策不衔接、不统一问题仍然存在。京津冀相继推出专业技术人员职称资格互认、医疗保险定点医疗机构互认、医疗保险异地报销实时结算、北京以购买服务的形式发展异地养老等一系列改革举措，在就业创业服务一体化、公共服务一体化方面迈出实质步伐，但仍然存在一些影响人才跨区域流动的制度障碍。比如，高考政策不匀衡对户籍人口疏解产生重要影响。社会保障方面，京津冀三地医疗保险、养老保险等社会保险的缴费标准、享受标准差异比较大，进而影响三地转移就业步伐。

三、加强重点领域制度创新与政策供给的建议

1.以供给侧结构性改革推动非首都功能疏解。一是建立健全政府引导、市场主导、多元共赢的推进机制。一方面要发挥政府在规划引导、工作机制建设、政策制定、重大项目支持等方面的作用；另一方面要完善市场机制，按照市场规律、城市群发展规律，引导区域功能的合理配置，引导要素跨区域高效配置。二是强化非首都功能疏解政策的整合创新。细化疏解标准，形成统一的疏解政策，防止疏解项目、人员在市内不同区域间转移。深化落实疏解项目税收支持等政策，完善疏解企业搬迁补偿政策以及人员安置、异地工作补贴等方面的政策措施，调动疏解对象外迁的积极性。做好非首都功能疏解腾退空间的管理和使用，统筹规划，分区管控，分类实施，强化对疏解腾退空间管控的刚性约束。三是重点支持非首都功能集中承载地开展体制机制改革。打造京津冀协同发展的示范区。加大对河北雄安新区的支持力度，鼓励其开展行政管理体制、户籍制度、投融资体制等方面的综合改革探索，部分政策时机成熟后可以在京津冀其他区域推广。

2.围绕产业对接合作加强政策探索与创新。一是积极用好国家土地新政，开展土地领域创新改革试验，加强产业转移对接中的土地供应保障。积极争取国家有关部门支持在京津冀开展土地政策改革试点。比如，总结北京大兴农村集体建设用地入市、天津蓟州区宅基地制度改革、河北定州农村土地征收制度改革等试点经验，争取国家有关部门支持，探索城乡间土地资源配置的新模式。加快完善节约集约用地制度，重点对批而未供、供而未用、无效占用等闲置土地进行分类清理。探索设置“京津冀土地资源使用违约黑名单”，将长期闲置土地所涉及的企业列入黑名单，禁止其在京津冀范围摘取新地块。二是积极探索跨区域利益共享机制。研究制定《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》的具体实施细则，对于“三税”达不到2000万元政策标准的转移企业也参照执行。由于财政跨区域调库操作起来很困难，利益分享不能仅盯着“税收分享”，更应探索市场化的利益分享模式，比如转出地与承接地共同出资成立共建园区开发运营主体，相关收益按照双方股本比例分成；支持转移企业以分公司形式落户重点对接平台，按照国家相关规定汇总缴纳企业所得税、汇总计算增值税，通过企业层面的税收筹划，实现转出地与承接地的共赢发展等。

3.深化京津冀协同创新机制建设与政策创新。一是探索以中关村为核心的协同创新推进机制和具体路径。探索创新共建科技园区、创新基地、创新社区等各类创新合作平台的开发建设运营机制，构建要素高度聚集、资源开放共享、创新环节高效衔接、产业上下游集群联动的园区链。推动中关村先行先试政策向京津冀重点合作园区与平台推广复制，实现区域重大政策的对接统一，让中关村企业主体转移至周边区域仍能享受同等的政策优惠，从而促进产业资源和创新要素的高效流动。二是加强京津冀相关创新政策衔接，营造一体化的政策环境。比如高技术企业资质认定方面，对整体迁移的企业不再进行重新认定，同时探索建立京津冀三地统一的高技术企业资质认证，对企业部分搬迁或新设机构也不再进行重新认定。探索创新券的跨区域使用模式，支持创新主体跨区域购买创新服务。设立京津冀协同创新引导基金，建立统一的政策标准，支持区域创新发展。三是共同争取国家层面的重大创新政策试点。争取国家支持，率先在京津冀区域建立统一的技术交易市场，率先开展创新型人才在科研机构、高校与企业之间自由流动等政策创新。同时，要注重多领域改革协同，推动以科技创新为核心的全面改革创新，营造有利于创新驱动发展的市场环境。比如开展特定行业政策创新试点，比如推广生物医药研产分离与异地监管模式、创新汽车整车及改装车企业资质与质检互认制度等。

4.加强人才流动相关政策对接与创新。一是创新区域公共服务合作机制。教育方面，引导北京、天津办学水平较高的中小学通过开设分校、学校联盟、委托管理、结对帮扶等形式，与河北开展跨区域合作办学；支持有条件的职业院校通过搬迁、开办分校、集团化办学、共建实习实训基地等形式，实现区域统筹发展。医疗方面，支持在京医院通过组建京津冀医疗联合体、整院托管、专科协作、远程诊疗、派驻专家、交流进修等方式开展区域医疗合作，推动北京优质医疗资源向京郊、京外疏解。养老方面，鼓励在京企业或社会组织在河北建设养老机构或养老社区，继续扩大京津冀养老协同发展试点范围，为养老提供更多选择。二是构建人才跨区域培养与交流机制。健全京津冀人才工作部门联席议事机制，积极搭建“京津冀高级专家数据库”“重点领域专业人才培训实训基地”等人才资源共享与服务平台，加强专业人才的联合培养，建设规范、统一、灵活的京津冀人力资源市场。探索建立跨区域人才管理改革试验区，推动三地在专业技术人才职称资质互认、医师多点执业、博士后联合培养、外籍人才出入境等方面开展协作试点。在承接北京产业转移和非首都功能疏解的重点区域，如雄安新区、共建园区等，配套建设一定比例的自住型商品房和公租房，优先满足产业转移和非首都功能疏解企业员工的住房需求。

作者系北京市社会科学院副院长、研究员

责任编辑：王素娟