农村精准扶贫的法治化研究

闫斌 牛嫱

〔摘要〕 农村扶贫工作是整个扶贫事业的重心。传统的粗放式扶贫模式必须转换为精准扶贫模式，精准扶贫有助于农村地区农民的人权保障和共同富裕。基于法治层面的分析，农村精准扶贫面临的问题主要是相关法律规范的缺乏、权力思维的存在、法律监督的薄弱、法律激励功能的缺失等。因此，为加快推进农村精准扶贫工作进程，必须完善相关的法律法规，善于运用法治思维解决问题，强化法律监督，在充分发挥法律激励功能的同时，要注意维护法律的公信力和权威性，有效平衡各种利益冲突。

〔关键词〕 农村；精准扶贫；法治化

〔中图分类号〕D920 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）01-0078-04

长期以来，贫困问题一直是当今世界最尖锐、最核心的社会问题之一，世界各国政府和政党无不将贫困问题的解决摆在最显著的位置。从20世纪80年代开始，我国一直致力于农村的扶贫事业，从来没有丝毫松懈，成绩也非常显著。然而，随着社会的发展和形势的变化，传统的“大水漫灌”式的粗放型扶贫模式已经难以适应当前农村扶贫事业的发展形势，因此，党中央适时提出了“精准扶贫”的科学战略。“精准扶贫”可以简单概括为通过“精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核”来减少贫困的模式 〔1 〕。精准扶贫模式的提出不仅遵循扶贫边际效益递减的规律，也兼顾了经济新常态的发展需要，从根本上来说，这也是我党站在人权保障和共同富裕的根本基点上提出的一项扶贫方略。从2013年11月习近平总书记在湘西考察时首次提出精准扶贫的概念到目前为止，精准扶贫已经在农村地区的扶贫事业中发挥了重要作用，在全社会范围内获得了广泛赞誉，形成了基本共识。不过，我们还应看到，由于广大农村地区农民的法治意识相对落后，在农村地区的精准扶贫中，仍然存在着一些法治方面的障碍和难题，这就要求我们应借助法治的力量、运用法治的思维和方式加以解决，以更好地推进农村的精准扶贫工作。

一、精准扶贫有助于农村地区农民的人权保障和共同富裕

目前，传统的粗放式扶贫已经不再适应农村地区经济社会的发展，只有精准扶贫，才能满足农村扶贫事业的发展需要。因为针对农村贫困人口碎片化分布的特点，精准扶贫能高效识别贫困人口，不再是“大水漫灌”式的粗放扶贫模式下的那种只统计和收集贫困人口收入信息的做法，现在的“精确滴灌”式的精准扶贫对诸如贫困人口的年龄、职业技能、身体条件、学历水平等信息都有详细的统计和汇集。在建档立卡的基础上，精准扶贫按照所收集的信息，弥补扶贫对象短板，利用扶贫对象长处，运用“靶向疗法”，实施诸如产业扶贫、异地搬迁扶贫、教育扶贫、医疗保障扶贫等多种扶贫方式，最终高效地推动农村扶贫工作。所以说，精准扶贫的扶贫效力极高，方法科学且有可行性。

实施精准扶贫有助于农村地区的人权保障。“人权”是全人类共同享有的基本权利，有个人人权和集体人权之分，前者的核心是生存权，后者则主要体现为发展权，生存权和发展权都是人权的重要组成部分。实施精准扶贫有助于保障和促进农村地区公民的生存权和发展权。“生存权作为首要的人权，最早见诸中世纪神学家托马斯·阿奎那的著作” 〔2 〕。生存权发展到现在，其内涵至少包含两个方面的内容，生命权是最低限度的生存权，而基本生活保障权是较高层次的生存权，精准扶贫战略对农村地区生存权的保障主要体现在它切实地促进了农村地区公民的基本生活保障权的实现，如提高了当地公民的就业率、医疗和养老保障水平等。发展权是个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利 〔3 〕，而精准扶贫战略对促进农村地区公民受教育权、劳动和获得报酬权、平等发展权都有重要意义，因此，它当然对农村地区公民发展权的保障有积极作用。

实施精准扶贫有助于实现农村地区的共同富裕。“共同富裕”是人类几千年来一直向往的美好夙愿，习近平总书记也曾指出，“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求”。精准扶贫体现了我国的政治优势和制度优势，即“集中力量办大事”，集中大量的优势资源精准地针对扶贫目标开展扶贫攻坚战。目前，我国的大部分省份都制定了实施规模化精准扶贫的规章制度，并在这些规章制度的指导下，省、市、县三级联动包村落户，逐级分配扶贫对象。许多有资金优势的发达地区和有知识优势的著名高校都利用自身的独特优势，积极帮扶落后地区，发挥了“先富带后富，最终实现共同富裕”的作用，如上海对口遵义的“就业扶贫”，凭借资金优势为当地提供了大量就业机会；南京农业大学对口贵州省麻江县的“旅游扶贫”，凭借知识优势为当地培育了大片菊花旅游景观等。通过精准扶贫，带动当地老百姓实现共同富裕，使老百姓有了更多的获得感、幸福感。

二、农村精准扶贫在法治层面存在的障碍

农村精准扶贫事业是需要多元主体共治的多维度、多层面的复杂系统工程。目前，已经有学者从思想层面分析扶贫理念转变对精准扶贫的重要意义，亦有学者从制度层面论述政府体制机制转变对精准扶贫的重要价值，然而，法治作为现代国家优化社会关系和促进经濟发展的最重要的治理模式还未能在农村精准扶贫的过程中发挥应有的推动作用，农村精准扶贫在法治层面还存在许多障碍与问题，具体表现在以下几个方面：

（一）缺乏法律规范的指引与保障

针对农村扶贫问题，党中央、国务院和地方政府部门都制定了相应的政策性文件，如2014年制定的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》、2015年制定的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》等，但是，这些文件都是笼统的政策性指引，有时还具有一定的行政命令色彩，甚至出现短期化、碎片化的缺陷，无法和法律规范一样，发挥长期和广泛的推动作用。一般而言，法律对公共事业和社会事务的推动效应主要体现在指引、评价、强制、教育、激励等几个方面，具体到农村的精准扶贫工作方面，只有具备了完善的法律规范，才能够有效地指引精准扶贫的识别工作，才能从软法的视角评价并促进精准扶贫的管理工作，也才能对在精准扶贫的考核阶段发现的一些职务违法犯罪行为发挥强制的作用。由此看来，完善的法律规范对农村精准扶贫工作的推进是必不可少的。但是，目前针对扶贫工作的健全和完整的法律规范还没有出台，“由于一系列主客观原因，我国的扶贫保障工作是以‘条例、‘决定、‘规定、‘办法、‘建议、‘意见、‘通知等多种规范形式出现，其中既有临时性的政策，也有一定数量的部门规章” 〔4 〕，而更多的是依靠政府的政策，这在一定程度上也是农村精准扶贫过程中权力思维和人治思维蔓延的原因。

（二）权力思维依然存在

权力思维是与法治思维相对应的一种思维方式，它排斥以法治为价值导向的思维方式，主要表现为在思考问题和解决问题过程中惯于运用行政权力，将权力的最大化视为根本基点，这样就很容易出现权力腐败和权力寻租现象。具体到农村的精准扶贫工作中，权力思维的危害主要表现在以下两个方面：一是权力思维极易导致精准扶贫的识别不准。有些村干部任意利用权力将本不属于扶贫对象的亲朋好友设定为扶贫对象，常年享受精准扶贫的优厚政策和资金支持，从而加剧了贫富差距，造成了群众的不信任，败坏了党和政府的形象。如2016年在甘肃省康乐县发生的杨改兰自杀事件，极度贫困的杨改兰因为没有被合理地确定为扶贫对象而绝望自杀，这充分暴露出农村基层在精准识别扶贫对象工作中法治思维的缺乏。二是权力思维弱化了农村精准扶贫工作中的程序规则。此处的程序规则主要是指民主评议程序和信息公开程序，我国很多地方精准识别贫困户就是借助民主评议的办法。“据《国务院扶贫开发领导小组第四次全体会议材料汇编（2015.1）》中的数据显示，到2014年年底，全国利用这种方法共识别出8 862万贫困农户” 〔5 〕。然而，有些农村基层的村干部却取消了这一民主评议的识别程序，任意安排亲朋好友进入精准扶贫对象名单，享受了本应提供给贫困群众的各种经济补助和扶贫政策。另外，在农村精准扶贫的识别、帮扶、管理、考核阶段都会涉及利益分配的问题，而利益分配必须经过充分的信息公开和公示，才能保证其公正性。有些农村基层村干部没有充分履行信息公开的义务，而缺少公示公开程序的利益分配过程就可能存在权力寻租和权力腐败，就会受到广大农村群众的质疑，进而降低村干部在群众中的威信。

（三）法律监督较为薄弱

目前，我国已经初步建立了针对农村精准扶贫的考核制度和问责制度，而且也一直重视针对农村精准扶贫的民主监督、舆论监督、行政监督，但是在法律监督方面却较为薄弱，或者可以说，法律监督与其他形式的监督没有形成规范的联动效应。如有些被民主监督和舆论监督曝光的虚报冒领扶贫款项行为仅仅受到党纪和政纪处分，没有受到法律的应有惩处，法律没有发挥在预防扶贫犯罪方面的威慑作用。据媒体报道，在财政部、国务院扶贫办于2017年3-5月组织开展的财政扶贫资金专项检查中，发现并已追回被虚报冒领、挤占挪用等扶贫资金7.3亿元，财政部、国务院扶贫办2017年12月29日公布的扶贫领域典型案例涉及全国16个省份。这些事实说明，由于客观存在的基层财务制度不健全、扶贫信息不对称等原因，某些基层干部利用这些制度缺陷截留克扣、虚报冒领扶贫款项、任意地分配扶贫对象名额等现象并不鲜见，也进一步说明我们针对农村扶贫领域的申诉、检举机制还不够完善，法律监督方面存在着明显的不足。

（四）未充分发挥法律的激励功能

众所周知，消除贫困仅仅依靠外部帮扶是不能从根本上解决问题的。农村精准扶贫如果不能有效调动农村贫困群众的主动性和积极性，就无法从根本上保证扶贫效果的持续性。因此，习近平总书记特别强调，要加大农村精准扶贫过程中“内生动力”的培育。然而，从农村扶贫的现实来看，激活“内生动力”又不能简单地、一味地依靠政府政策和道德教化，因为，道德规范的利益刺激主要来源于单一的精神层面，在市场经济环境下，如果单纯依赖道德规范，很难起到有效的激励作用；政府政策虽然具有明显的物质利益驱动，如通过国家扶贫政策支持为贫困群众提供无息低息贷款、鼓励异地搬迁脱贫、发展教育脱贫等，这些都对扶贫起到了正向的积极作用，但也具有一定的局限性。因此，要从根本上激活贫困群众的脱贫决心和致富干劲，还必须同时依靠法律的激励功能，以更丰富、更多元的利益刺激他们的脱贫致富热情。“法律的激励功能与惩戒功能、组织管理功能一起构成法律的三大基本功能” 〔6 〕。从现实角度来看，法律在农村精准扶贫过程中惩戒功能和组织功能发挥得相对较多一些，激励功能发挥得非常有限，因此，这是农村精准扶贫在法治层面的主要障碍之一。

三、农村精准扶贫的法治化路径探析

针对上述存在的问题，笔者认为，搞好农村精准扶贫工作必须强调运用法治思维、依靠法治方式，才能在法治化的轨道上健康发展，具体而言，必须在以下几个方面加以努力：

（一）完善农村精准扶贫的相关法律法规

农村精准扶贫相关法律法规的欠缺是扶贫实践中权力思维泛滥的根源，只有建立完善的农村精准扶贫法律体系，才能从根本上为农村精准扶贫实践提供法律指引和保障，才能有效提升对抗贫困的“内生动力”，激励贫困地区和贫困群众鼓足干劲、燃烧热情，充分发挥脱贫致富的创造力，也才能为此过程中法治思维和法治方式的树立奠定基础。

鉴于我国目前实行的“一元两级多层次”立法体制，笔者认为，首先，应当由全国人大或全国人大常委会制定一部统领全局的《反贫困法》，这部法律应该明确以下内容：一是扶贫主体的法律地位以及各自的权限与分工，包括社會组织、群团组织在扶贫中应该扮演怎样的角色；二是扶贫对象范围确定的问题，即精准扶贫中的“识别”问题；三是明确扶贫所应坚持的价值准则，包括正义、效率、公正等；四是扶贫的手段和方法，包括各项优惠政策的具体落实；五是扶贫过程中违法犯罪问题的监督处罚。其次，如有必要，国务院相关部委还需要制定针对扶贫工作的部门规章，地方政府还可以制定针对本地扶贫实际的地方性法规，最高人民法院和最高人民检察院也可以发布针对扶贫领域违法犯罪问题的司法解释。只有这样，精准扶贫工作才有法律依据和指引保障。

（二）强调运用法治思维解决农村精准扶贫的相关问题

法治思维是在树立法律信仰的前提下，把握法治本身的规律，按照法治的基本原则来看待事物、分析问题、解决问题的一种高级思维方式。它不同于权力思维之处就在于，强调规则意识、程序意识、底线意识。在农村精准扶贫过程中，重视法治思维就能避免逾越法律底线，避免权力寻租和权力腐败，避免暗箱操作和程序缺失。在农村精准扶贫过程中强调运用法治思维，就必须按照公平、公正的法律原则精准识别扶贫对象，避免“错误瞄准”和“大水漫灌”；在精准扶贫管理中按照高效公开的法律原则优化管理细节，做到科学管理和人性化管理；在对精准扶贫的考核过程中，严格按照法律规范惩治失责行为、违法犯罪行为，发挥软法之治的功效，鼓励先进，激发人们对于扶贫工作的热情。只有这样，精准扶贫工作才能取得实实在在的效果。

（三）强化对于农村精准扶贫的法律监督

依循法治思维，强化对于农村精准扶贫的法律监督，至少可以从以下几个方面着手：第一，应逐步建成较为完善的监督网络和监督体制，针对农村扶贫工作的监督应当实现网络化和无死角，在农村基层长期派驻审计和监察人员，形成长效监督机制；第二，应逐步建立可靠的申诉机制，畅通农村群众权利保护和意见反馈的渠道，为那些在农村精准扶贫过程中权利受到侵害的群众开辟便捷可靠的维权渠道，普及维權法律知识，让他们通过行政复议、法律诉讼的方式全面和有效地维护自身权利，这也是“权利扶贫”题中应有之义；第三，还可以通过其他的舆论监督和社会监督的方式，助力法律监督。法律监督是体制内的监督形式，其监督范围有限，而舆论监督和社会监督可以弥补这种不足，它们可以为法律监督发挥效力提供线索，从而提高监督合力。

（四）充分发挥法律在精准扶贫过程中的激励功能

法律激励功能的发挥是通过预先设定的正当利益驱动个体作出合法行为，如果大多数受到法律激励的个体都能作出符合法律期望的行为，那么，被法律所期望的社会模式或者社会效果就会得以达成，就必然会实现法的正义价值。亚里士多德认为，正义应当被分为分配正义和矫正正义。与扶贫联系较为紧密的是分配正义，分配正义强调的是对财富、权利、利益的公正分配。与此相应，农村精准扶贫要实现分配正义就必须借助法律的激励功能，有效和公平地调配各种物质利益，维护个人权利，法律也“正是基于人们对不同利益的需求，通过给予利益，激发人们的积极性，从而实施法律所希望的行为” 〔6 〕。如国家可以通过立法对贫困地区特定产业实行税收优惠、信贷优惠推进特色产业脱贫，通过法律的宣传和实施激励帮助贫困地区兴办各种层次的教育，以此推动教育扶贫，从根本上提升农村地区脱贫致富的内生动力。

在以法律激励推进农村精准扶贫的过程中，应当特别注意两点：一是要维护法律的公信力和权威性。较之于政策和道德，法律在推进农村精准扶贫方面的优势主要体现在法律的公信力和权威性上，因此，我们在法律的执行上，必须严格按照法律的原则和精神，履行法律设定的扶贫义务，平衡和保护不同贫困群众应享有的各种权利；二是要有效地平衡各种利益冲突。西方古典政治经济学家们对反贫困法律的敌意来源于他们的一种观点，即立法将勤恳工作之人的利益和财富分配给贫民会导致“富者更贫、贫者更懒”的不良局面 〔7 〕。有鉴于此，一方面，我们要打破固有的利益藩篱，以激励性的《反贫困法》重新设定利益格局；另一方面，我们还应当注重平衡扶贫主体和扶贫对象之间、贫困群众之间、贫困群众和非贫困群众之间的各种利益冲突，防止因利益失衡而导致的社会失范。

〔参 考 文 献〕

〔1〕李 鹍.论精准扶贫的理论意涵、实践经验与路径优化：基于对广东省和湖北恩施的调查比较〔J〕.山西农业大学学报（社会科学版），2015（8）：810-816.

〔2〕何 平.我国精准扶贫战略实施的法治保障研究〔J〕.法学杂志，2017（1）：50-58.

〔3〕段鸿斌.体育扶贫：法律意涵、政策机制与实施路径〔J〕.武汉体育学院学报，2017（8）：5-12.

〔4〕李志强.精准扶贫的法理正义与路径选择〔J〕.西北大学学报（哲学社会科学版），2017（4）：64-71.

〔5〕罗显成，汤 蕾.以法治思维指导精准扶贫〔J〕.行政与法，2017（7）：32-37.

〔6〕付子堂，孟甜甜.激励型法的学理探析——以美国《拜杜法案》为切入点〔J〕.河南财经政法大学学报，2014（3）：60-66.

〔7〕丁建定.西方国家社会保障制度史〔M〕.北京：高等教育出版社，2010：64-69.

责任编辑 李 雯