监察体制改革对中国政府过程的影响

摘要：党的十九大后，国家监察体制改革在全国范围内推广开来，各级监察委员会纷纷挂牌成立。本次改革改变了原有的“碎片化”和“屏障状”的监察体制，形成了具有整体性的国家监察体制。本次改革使中国政府过程中的监督体系发生重大变化，使国家政治权力结构有所变动、党政关系的内涵得到拓宽。

关键词：中国政府过程；监察体制改革；监察委员会

中图分类号：D922.11

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.04.002

党的十九大报告中指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”标志着我国监察体制改革将在全国范围内开展。这意味着中国监察体系发生了一次很大的变革，对整个中国政府过程也会产生一定的影响。

一、中国政府过程与监督体系

●中国政府过程

“政府过程”是现代政府学中的一个概念，这一概念及学说理论诞生于美国，由学者本特利于1908年提出，并经过几个阶段的发展，于上世纪50年代得到基本稳定。它的主要特征是对政治活动特别是政府活动的行为、运转、程序以及各个构成要素，特别是各政治利益团体之间，以及政府之间的交互关系进行实证性的分析、研究和阐述。这一学说从其诞生之日起被各个阶段的学者应用于分析美国政治与政府的运作，展现了其学术价值与应用价值，同样，它也值得中国学习和借鉴。虽然中国的政府与政治与美国相比存在着很大的特殊性，但这并不妨碍政府过程研究在中国的适用性。正因如此，中国学者于20世纪末将这一学说引入国内，并结合中国政府与政治的实际情况，形成了关于中国政府过程的理论。

中国政府过程理论是以中国的“大政府”为研究对象，对现实中中国政府的实际运作过程活动的描述和分析。[1]与其说中国政府过程是一套理论或学说，不如说它是一种现实存在，因为中国政府过程是客观存在的，只不过需要这套学说和理论去观察和体现。它的基本框架是以中国国家政治权利结构和主要社会利益群体为基础，以党政关系为政府过程中的基本关系，以意见表达、中共领导下的意见综合、决策以及施政四大相互衔接的环节为核心，以与整个政府过程相伴随的信息传输过程和监督体系为保障机制，辅之以政府过程与经济社会生活的关系、中央与地方政府关系等。中国是一个大国，并且长期处于改革和变化过程中，所以中国的政府体系从目前来看宏大程度和复杂程度是世界各国中最高的，且具有易变性，中国政府过程的内容自然也就具有庞杂且易变的特点。在这庞杂的政府过程中，每一个部分都具有很高的重要性、对于整个体系来说都不可或缺，其中无论哪一部分发生了变化，都势必会对整个中国政府过程产生一定的影响。

●中国政府过程中的监督体系

在中国政府过程中，监督体系的作用在于依法依规对公权力行使者用权目的指涉、行为方式、运行过程、价值所向进行规范化和惩戒性监督。如上文所述，监督体系同政府信息传输过程一道成为中国政府过程的两大保证机制，在政府过程中扮演了重要的角色。

在中共十九大前一段较长的时期内，中国的国家监察体制没有进行较大的改革，中国监督体系处于一个相对稳定的状态。在理论上中国的监督体系大体上由三个系统组成，分别为法律监督系统、政治和政府监督系统以及社会监督系统。法律监督系统主要指的是全国人大及其常委会理论上负责的宪法监督、各级人大及其常委会负责的法律监督和工作监督，以及由各级人民检察院负责行使的检查监督；政治与政府监督系统主要包括各级人大及其常委会的监督（与法律监督存在交叉），由中共各级组织以及党的纪律检查委员会负责的党的监督，由政协负责的政治协商监督，由国务院和各级政府下辖的监察机构负责的行政监督以及由政府审计机关负责的审计监督等（中央层面中纪委与国务院监察部合署办公）；社会监督指的是由党政机关外的主体进行的监督活动，主要包括公民监督、媒体新闻舆论监督、人民团体以及群众组织的监督等等，范围较广。

上述监督主体有些具有强制力和直接性，比如纪检委、人大及其常委会、政府的监察机关以及检察院，其余的部分不具有强制力，监督的形式是间接的，比如政协监督、新闻舆论、公民等等，社会监督都属于间接监督。在实践中，主要负责监察工作的主体是以下三个：党的纪检委，负责监督制约党员，主要是党员领导干部的渎职、腐败行为；政府监察部门，主要是监督制约政府行政人员以及司法机关的司法人员的渎职腐败行为；人民检察院，负责监督的是国家干部的职务犯罪。现实的政府运作中，主要是这三个主体发挥作用（其中前两者是专门性的监察主体），完成对于公权力主体履行职责规范性的监督以及颇受瞩目的反腐败监督工作，是监督体系中的主力军。

二、监察体制改革

●原有监察体制的主要问题

如上文所述，我国监督职能现实中主要由党的纪检委、政府监察部门、检察院三个部门行使。三者看起来有明确合理的分工，共同承担起国家的监督职能，但是根据相关的研究，这样的监督体系使得监督职能出现了碎片化以及监督范围呈现屏障状的问题。

监督职能碎片化，指的是纪检委、政府监察部门、检察院三者分别承担监督职能，虽然总体上看可以覆盖到很广的范围，但是监督职能被分解成几块而过于分散，三者很难相互进行良好的配合而形成强大的合力，集中的监督力量不易发挥，而且各监察主体之间的界限并不清晰，它们的领导机关、法律规则依据、行为标准和行为方式等都存在差别，很容易职能交叉或者职能空白甚至互相之间产生矛盾。

监督范围屏障状主要表现在原有的监察体系受到各类因素的阻礙，很难对国家级别上的机构以及国家工作人员进行真正的监督。由于中纪委与国务院监察部的合署办公，以及实际上党的纪检委在履行监督职能上享有优先权，导致行政监察在一定程度上出现了萎缩，行政系统内部监督乏力，而党的纪检委的监督权限仅限于党内，无权对党外的人员和事务进行监督，因此对于非党内的公务人员的监督管理出现了一定程度的空白。这三个监督主体在地方上都有所隶属，功能受到了很大的限制，缺乏应有的独立性。另外，检察院既是“裁判员”又是“运动员”的状况广遭诟病，一定程度上损害了司法的公信力。

●改革建立监察委员会制度

监察体制改革的主要措施，便是建立监察委员会制度。本轮改革的现实性依据，来源于在北京、山西、浙江三地进行的试点。具体内容为：在中央层面设立国家监察委员会，在各省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县（市辖区、自治县、旗）三级设立对应层级的监察委员会，以“行政区划+监察委员会”的形式命名，来行使检查职权；将县级以上各级行政机关，也就是政府所有的监察机构的监察职能划归给本级监察委员会，将各级人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，这些机构都要整建制的转变隶属关系，成为新成立的监察委员会的内部职能部门，审计职能仍属政府，不进行整合；各级监察委员会及其主任由本级人民代表大会产生，而副主任、委员由主任提请本级人大常委会进行任免；各级监察委员会对本级人大及其常委会和上一级的监察委员会负责，并且接受后两者的监督。还有非常重要的一点是，新成立的各级监察委员会要和党的各级纪律检查委员会合署办公，实行“一套班子，两块牌子”，两套系统的领导干部也要进行交叉任职。

在机构和职能整合的基础上，监察委员会所具有的措施和手段也得到了整合和扩大，其可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施，以便更好地履行监督、调查、处置三项职能。

另外，这一项新的制度设计牵扯众多，必然和已经颁布的相关法律法规发生冲突，所以调整《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等相关法律法规中与本次改革内容相冲突的法条、内容，并且出台规范国家监察职能的法律即《国家监察法》，修改《宪法》，以宪法和法律的形式对监察体制改革的内容予以确定。

三、改革对中国政府过程的影响

●监督体系发生重大变化

监察体制改革、监察委员会的设立对中国政府过程的影响，最直接也是最大的必然是政府过程中的监督体系。这次改革实际上将党的监督、行政监督、检察监督中关于对贪污、渎职、职务犯罪的监督整合成为一体，即统一的国家监督。监督体系三大系统中最为庞大的政治与政府监督系统内部发生制度性和结构性变化，包含的主体变成了国家监督、人大监督（与法律监督交叉）、政治协商监督、政府审计监督，以各级监察委员会为形式的国家监督便成了政治与政府监督系统乃至于整个监督体系的核心，成为最关键和最专业化的监督主体，在整个国家的监督工作中发挥中流砥柱的作用。

至于剩下两大系统，虽未发生明显的结构性变化，但是也受到了一定的影响。法律监督系统方面，由于新设立的监察委员会由人大产生，对人大及其常委会负责，所以在一定层面上，人大及其常委会的监督权也得到了加强，监察监督指的是检察院行使的司法监督，本次改革并不对其产生明显影响；社会监督系统方面，由于统一而又专门化的权力性监督部门出现，理论上社会监督这种中介性监督所针对的监督对象能够被更有效地纳入进权力性监督的程序中。

这样的一次改革，实现各类分散的监察向国家监察的转变，突破了原有监督体系的局限性，使得原来分散的监督机构、监督权、监督职能获得了统一性的整合。整合而成的国家监察机关，其权力配置集中，拥有具有整体性且稳定强大的监督力量，且具有很强的独立性，克服了“碎片化”和“屏障性”的缺点，可以实现对所有公权力的行使以及公权力行使者的全方位、全覆盖监督，国家监督在制度设计上清除了所有的死角。监督体系的质量在本次改革中获得了很大的改造和升级，此后国家的监督职能可以得到更好的发挥，进而能够更好地保障整个中国政府过程的稳定和健康运转。

●国家政治权力结构有所变动

政治权力结构是政府过程运行的基础。在中央层面，中国的国家政治权力结构可以划分为四个方面：党、政、军、法。党的方面，包括中共中央委员会、中共中央纪检委；政的方面，包括全国人大及其常委会、国家主席、国务院、全国政协；军的方面是中央军委；法的方面则是“两院”：最高人民法院、最高人民检察院。这些构成了中国的国家政治权力结构。

而监察体制改革后，新设立的国家监察委员会，行使的是国家监察权，监察权不从属于行政权也不从属于司法权，而是应该与这两者呈现并列关系；其产生于拥有立法权的权力机关，但是产生后有自己的独立性，而不是立法权的一部分；其接受党的领导，并与中纪委合署办公，但其与党也不是隶属关系。

所以，国家监察委员会不属于任何一个原来国家政治权力结构的组成机构，其应该作为一个新的、独立的个体加入国家政治权力结构。根据其自身属性以及上述的划分方法，其应属于“政”的方面。以后，国家政治权力结构中“政”的方面应包括全国人大及其常委会、国家主席、国务院、全国政协以及国家监察委员会，国家监察委员会与国务院、最高法、最高检平行设置，地位相同，变原来的“一府两院”为“一府一委两院”。上一次国家政治权力结构发生如此明显而又重要的变化，还要追溯到1992年中共中央顾问委员会的取消，已经过去二十余年。更何况，中顾委只是特殊历史时期一种特殊的制度产物，而监察委员会则应该作为一种基础性的制度设计长期保存下去，永久性的成为国家政治权力结构的一部分。

国家监察委员会与其他国家政治权力机关的关系可以归纳如下。与党的关系，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，监察委员会自然也要接受党的领导，并且由于其与纪委合署办公，这一合署而成的机构既行使党的监察权，又行使国家监督权，所以也能对党内进行监督；与全国人大及其常委会的關系，国家监察委员会由全国人大产生，应向全国人大及其常委会负责并接受监督，当然，由于前者行使国家监察权，所以其有权对人大及其常委会中的国家工作人员进行监督；与国家主席的关系，监察委员会主任与总理不同，由全国人大选举而非决定产生，所以国家主席无提名权，二者应无直接法律关系；与国务院的关系，作为最高行政机关的国务院以及其工作人员，需接受国家监察权的监督；与司法机关（两院）的关系，应形成“有机衔接、相互制衡”的关系。[2]与政协的关系，政协中的国家工作人员应接受国家监察权监督。

随着地方上省、市、县三级都各自成立了相应等级的监察委员会，这三级地方的政治权力结构也发生了变化。虽然地方政治权力结构与中央存在差别，但是这次改革带来的变化是相似的，道理是相通的，这里就不再进行详细论述。

●党政关系内涵得到拓宽

党政关系是中国政府过程中最基本的一组关系，处理党政关系是贯穿整个政府过程的一条主线。理解党政关系，不能将其片面理解为中国共产党与政府、行政的关系，党专指中国共产党是毫无疑问的，但是这里的“政”不单单指政府或者说行政机关。这里“政”的内涵应类似甚至大于“广义的政府”的内涵，比如人大、政协、司法机关等，属于“广义的政府”，而公有制企事业单位超出了“广义的政府”这一概念，但是它们都属于党政关系中“政”的范畴。所以，党政关系的内涵包括中共与行政机关、与人大、与政协、与司法机关、与公有制企事业单位等主体的关系。

但是，原来的党政关系中并不包含直接的中国共产党与监察机关的关系，因为原来并不存在统一行使监察权的国家监察机关，监察权被分解至各个主体且从属于各个主体，党与监察权的关系是通过党内关系以及党与行政机关、司法机关等主体的关系间接体现的，可以说党与监察权的关系从属于其他党政关系，这样的关系是间接的、缺乏独立性的。

随着监察委员会制度的建立，统一行使国家监察权的监察机关出现，而中国共产党作为执政党，是领导一切的，所以监察委员会必然接受党的领导，这样，直接的党与监察机关的关系也就形成了。监察机关作为国家权力结构中的一个要素，自然属于“政”的范畴。党与监察机关的关系也是党政关系的一种，在其内涵范围之内，因此可以说，监察体制改革和监察委员会制度的建立拓宽了党政关系的内涵。

另外，监察委员会和党的纪检委合署办公加强了党与监察机关的联系，同时也增加了这对关系的复杂性。如何理顺这一对党政关系，监察委員会与纪检委应该如何“合署”，是本次监察体制改革后出现的新难题，值得进一步的探究。

参考文献

[1]周长友. 从规范到经验：当代中国政府过程研究述评[J]. 大庆师范学院学报， 2009，（3）.

[2]王岐山在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时强调实现对公职人员监察全覆盖完善党和国家的自我监督[N].人民日报，2016-11-26.

作者简介

郭智睿，南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生，研究方向：公共政策和组织理论。

责任编辑 李冬梅