当前农村精准扶贫工作的实践困境与对策分析

王伟 张晨

[摘要]搞好精准扶贫工作是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的战略任务，也是解决当前我国社会主要矛盾、实施乡村振兴战略和区域协调发展战略、缩小城乡区域发展和收入分配差距的重要支撑和有效途径。秦巴山片区作为我国划定的14个集中连片特困地区之一，是当前我国精准扶贫工作的主战场。本文以以秦巴山片区特殊困难地区S市农村扶贫调研成果为中心，结合S市五年来开展精准扶贫工作的各项情况，针对农村扶贫过程中的扶贫对象识别、项目产业选择、资金使用、脱贫成效考核等提出了一系列问题，为农村扶贫工作提出了“互联网+”智能识别、科学规划产业布局等针对性措施。

[关键词]农村；秦巴山片区；精准扶贫

[中图分类号]F323.8 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2018）01—0081—05

[作者简介]王伟，中共竹山县委党校讲师；张晨，中共竹山县委组织部。

一、引言

众所周知，由于自然地理条件落后、社会生产力不发达、经济发展不平衡、社会结构不平等、社会保障制度不完善等客观原因导致的贫困现象，一直是人类历史上无法彻底根除的社会顽疾。新中国建立后，在党和政府的领导帮助下，各地区、各部门开始有计划、有组织地在农村地区开展大规模扶贫工作，在一定程度上改变农村贫穷面貌，也帮助部分群众逐步走向了富裕之路，但是仍有相当多的地区和人口尚未脱贫。20世纪80年代中期，党中央开始大规模调整扶贫政策，要求从上到下设立专门扶贫机构，探索出了划分贫困县、提供扶贫专项资金等扶贫模式，经过30余年的不懈努力，扶贫工作取得了历史性成绩。党的十八大以来，通过优化顶层设计、统筹扶贫资源、坚持精准施策等措施，在全国上下的共同努力和社会各界的广泛参与下，精准脱贫攻坚战取得了决定性进展，截至2017年共有6000多万群众稳定脱贫，贫困发生率从10.2%降至4%以下。尽管精准扶贫战略取得了令人满意的成果，但是也必须清醒地看到，精准扶贫工作还存在很多不足，也面临很多困难和挑战。主要是重度贫困地区贫困率和返贫率仍然居高不下；粗放式扶贫方式依然存在；脱贫质量和效益还不高；贫困户和扶贫干部的积极性尚需提高；贫困地区党组织建设存在不少薄弱环节。这些困扰精准扶贫的问题必须着力研究解决。

秦巴山片区作为我国划定的14个集中连片特困地区之一，与其他13个地区相比，秦巴山片区具有贫困范围广（覆盖6省市共80多个县市区）、贫困程度深、贫困人口多、致贫返贫原因复杂、内部差异大、地理位置偏僻、自然环境恶劣、气象地质灾害多发、生态系统脆弱、基层设施建设滞后等贫困特征。根据国家扶贫办发表的最新消息，2016年年底，如果以国家最新标准2300元测算，秦巴山片区贫困人口共有367.9万人，贫困发生率为10.3%，比全国贫困发生率高6.2个百分点，比西部地区平均水平高3.8个百分点；农民人均纯收入仅相当于全国平均水平的61.3%。而S市位于秦巴山腹部地区，辖区内的五县一市二区全部是国家级贫困县，同时也是南水北调中线核心水源区、国家重要生态功能区、生态文明示范区和汽车产业基地。S市版土面积26360平方公里，辖五县四区，总人口380万人，2013年底全市83.6万建档立卡贫困户，2017年初共减贫63.4万人，是研究秦巴山片区精准扶贫工作的典型样本。

2017年10月，為着力推进中央精准扶贫战略的贯彻落实，总结当前农村精准扶贫的做法和经验，深挖扶贫过程中存在的主要问题并给出针对性的意见和建议。调研组在当地党委和政府的支持安排下，随机选定了S市国家级贫困县A县作为精准扶贫调研对象。这次调研工作分为调研摸底、随机抽查、实地查看、全面考察、形成报告五个阶段。调研组在查阅扶贫工作资料的基础上，先后听取了扶贫办、财政局、农业局、环保局、发改委等有关部门的工作汇报，然后从A县省定建卡立档贫困村中随机抽选了八个贫困村作为调研对象，深入基层一线向建档立卡贫困户、乡镇扶贫负责人、扶贫驻村书记、村两委班子、脱贫致富带头人和周边群众开展调研，重点考察了S市精准识别、产业扶贫等方面的情况。在调研过程中，调研组坚持目标导向、问题导向、方法导向，综合运用了谈话走访、听取汇报、实地查看、暗访抽查、调查问卷等多种调研方式，形成了一批有价值的调研成果。

二、S市精准扶贫推进现状分析

（一）自然条件复杂，扶贫难度高

S市域内地形地貌主要以丘陵、低山、中山和高山为主，为数不多的河谷平地和山间盆地也被河流分割的支离破碎，当地的基础设施建设和经济开发成本一直居高不下。加上岩性软弱、山体结构较为破碎、降水量较多等原因，S市滑坡、崩塌、地面塌陷、泥石流等地质灾害多发易发。尤其是近些年来，随着城镇建设、道路建设、水利水电建设、土地利用与开发、采矿、旅游规划建设等各项经济工程的加快推进，使得原本脆弱的生态环境更加不堪重负，地质灾害越发呈现出发生种类多、分布广、频率高、危害大的典型特征，对当地居民造成了重大损失和严重威胁。在调研过程中，当地群众用“脱贫致富才一年，下雨三天又返贫”来形容气象地质灾害给扶贫工作造成的困难。调研数据显示，在S市贫困人口中，初中及以下文化程度占87.1%，文盲半文盲比例为13.5%，教育水平的低下导致很多贫困群众无法充分了解扶贫政策和准确填写扶贫信息。超过65%的贫困户封建思想严重，存在“多养多富、少养少富”的心理，认为自己“不多生几个会被人欺负”。从贫困群体分布来看，残疾人、孤寡老人等需要政策兜底的贫困人口约占43%，因灾因疾致贫返贫的约占40%，因为家庭人口负担过重、没有一技之长、缺少融资手段、缺乏产业支撑、致富信息闭塞的贫困户约占17%。由此可见、生存环境恶劣、发展基础薄弱、生产生活方式落后、贫困群众文化程度低仍然是S市扶贫开发面临的主要困难。

（二）基础设施建设严重滞后，改善难度高

“要想富，先修路。”强化基础设施建设带动脱贫致富可以说是扶贫领域的共识。但是因为S市“八山一水一分田”的地貌限制，加上缺少稳定的资金投入，直接导致了市内基础设施建设严重滞后，改善难度大的基本情况。根据相关部门提供的资料，全市目前仍有30%的贫困村尚未通路。在基础设施建设过程中，因为S市地质状况复杂、设计施工难度较大、后期维护困难等，直接导致工程造价预算严重超标，建设成本甚至达到同类平原地区2—3倍。在精准扶贫过程中，中央很多时候只是根据平原地区标准为贫困地区的基础设施建设提供配套资金和项目补贴项目，这就导致地方财政必须承担更高的项目配套资金，有的项目配套资金比例甚至达到60%—70%，使得贫困地区原本就不富裕的财政资金背上了更加沉重的包袱。即便是已经通行的公路也因为维护费用高昂、承载能力不足、交通事故多发等原因导致使用率和通达率低下，这些都严重影响了S市农村地区的经济发展和人民生活。除此之外，饮水、供电、住房三大老问题都没有得到根本解决，23.74%的贫困群众只能依靠井水和山泉水，22.28%的群众晚上只能依靠煤油灯照明，11.23%的贫困群众住房安全无法保障。

（三）产业结构简单，经济负担重

和很多贫困地区一样，虽然S市矿产资源丰富，但是因为综合开采难度太高，资源优势并未转化为经济优势，“传统农业+外出务工”是仍然是当前S市农村主流的经济模式。在农业发展上，由于可耕种土地少且分散、土地贫瘠，农业基础设施薄弱，抗旱抗涝能力差，农业发展组织化和科技化程度低，导致中低产田占总耕地面积的80%。加上农产品深加工能力弱，没有形成地域特色、有影响力的农业品牌，很难成为支撑贫困群众脱贫致富的支柱经济。2016年S市农民人均可支配收入8514元，仅相当于全国12363元的68.8%。在工业发展上，山区的工业开发难度要远高于平原地区，要想达到“通水、通电、通路、土地平整”的工業开发标准，资金投入要超过其他地区的2—3倍，靠引进或者培育大型企业带动脱贫难度非常高。同时，S市也是国家南水北调中线工程的重要水源区，近些年来为支援南水北调工程先后移民50万人，一大批耕地和工业园区成为库区，很多移民搬迁之后失去收入来源沦为贫困群众。为了保证水源质量，国家对S市实行限制开发政策，对当地的企业设置了非常严苛的环境保护标准，从而导致外面的企业不想来，里面的企业想外迁，很多贫困群众只能背井离乡外出务工。

三、S市精准扶贫工作面临的实践困境

习近平总书记在多年工作的基础上，针对过去粗放式扶贫过程中存在的扶贫方式单一、缺少长期规划、政策连续性不足、资源使用分散等内生性弊端和体制性矛盾，开创性地提出了精准扶贫战略。在精准扶贫过程中，必须要转变过去粗放式扶贫的思维方式，把“精”和“准”落实到扶贫攻坚的全过程，坚持因地制宜、因村施策、因人开方，把各项工作做实、做细，实现动态管理，变“大水漫灌”为“精准滴灌”，使得帮扶资源与帮扶对象实现精准对接、高效对接，从而形成合力攻坚效应。但是，调研组在调研过程中发现，部分干部仍然存在穿新鞋走老路的扶贫思维，在扶贫过程中存在工作思路不清晰、扶贫规划缺少长远眼光，甚至存在“表格脱贫”“被脱贫”的实践情况。这些思维误区和实践偏差，一定程度上影响了精准扶贫在农村的落实程度，并产生了以下实践困境。

（一）贫困户主动脱贫积极性不高，存在“等靠要”思想

在精准扶贫过程中，贫困群众既是脱贫致富的对象和主体，也是脱贫致富的重要力量。再好的政策和措施也只是外部条件，贫困户要想脱贫，首先要树立起自强自立的昂扬斗志。在调查的贫困人口中，23%的贫困户对脱贫的积极性不高，认为扶贫只是政府的事情，政府说什么就是什么，政府说穷就是穷，政府说富就是富。37%的贫困户强调自己没有脱贫致富的能力和资金，只要政府干部按期给送钱送物就行，什么基础设施建设和产业发展有没有无所谓。甚至有少数贫困户套用扶贫资金、变卖扶贫物资，更有甚者认为“反正脱贫需要我签字，干部满足不了我的要求就要被撤职”。在调研过程中，一些群众直接找调研组反映情况，要求将自己纳入贫困户。部分群众为了获取贫困资格，甚至采取不劳动、伪造伤病证明、隐藏贱卖家庭财物、全部外出务工、遗弃孤寡老人等手段。有的困难群众把评为贫困户视为荣誉，甚至大摆宴席、放鞭炮庆祝。这些问题让很多辛勤劳动的群众产生了“争当贫困户”的心理，一些地方也出现了“干部扶贫，群众围观”的怪现象。

（二）扶贫干部存在一定的负面情绪

在调研过程中，79%的干部认为精准扶贫工作存在一定的形式主义倾向。有位分管扶贫的副镇长拿出会议记录本，在过去一年的时间里他参加大大小小的扶贫会议共100余次，名目繁多的会议让他疲于奔命。有很多扶贫干部反映，光采集数据、填报资料就花费了大量时间，加之政策变动，扶贫信息又要实行动态管理，有时候刚刚填好的又必须重新采集，有些地方光整理扶贫档案就超过10次。也有扶贫干部反映，现在扶贫检查非常多，而且验收标准和说法也不够统一，国家标准仅仅为2300元，但是经过省市县的层层加码，到了基层验收标准可能就五六千。与此同时，基层党组织建设也存在弱化老化问题，所调研的8个村党员平均年龄为46.7岁，村书记平均年龄为52.4岁，加上文化水平和社会阅历有限，对精准扶贫的各项政策不是很清楚，存在“当一天和尚撞一天钟”的思想倾向。

（三）贫困户认定精准度有待提高

当前贫困户的评定主要根据家庭年人均纯收入和群众评议来决定，但是当前阶段农民经济收入存在多样化和不可知性，加上中国人情社会的固有缺陷，这样就导致三大问题：一是现在农村有很多年轻人都长期外出务工，但是留守家人填报收入的时候总是强调务工收入低、生活开销大，要求将自己纳入贫困户范围给予救助，这就给核查工作带来很多困难。二是现在成为贫困户必须要经过村级民主评议公示，但是有少数贫困群众因为长期独居，导致其性格孤僻乖张，与村干部和周围群众缺少人情来往，从而很难通过民主评议。在贫困户认定过程中，与村干部和街坊邻居关系融洽的群众确实很容易被评为贫困户。三是国家要求对贫困户实行动态调整，要求已经稳定脱贫的必须退出扶贫系统，遗落或者返贫的要及时纳入。但是在具体操作过程中，很多贫困户千方百计隐瞒收入不愿脱贫，而新致贫、新返贫的群众却很难再次纳入扶贫系统。

（四）危房改造和扶贫搬迁中存在缺陷

在调研中发现，S市为了解决贫困群众的住房困难问题，采取了危房改造和异地扶贫搬迁两种方式，但是在落实过程中逐渐暴露出一些问题：一是修建房屋需要较长的一段时间，但是上级政府又要求必须按期修建完成。这就导致一些贫困村在选址时比较仓促，存在交通不便、地基不稳等问题。在房屋修建之后没有晾晒就仓促粉刷墙壁，贫困群众住进去没多久就出现掉漆情况。二是有贫困群众反映现在异地搬迁存在“一刀切”的弊端。有的搬迁地址距离耕地太远，严重影响了群众的生产生活；有的没有自来水却安置装了水冲式厕所，而周围也没有配套公厕；有的仅仅修建了人住的房屋，没有饲养家禽家畜的配套设施，让贫困群众受到了一定经济损失。

（五）产业扶贫措施简单化，没有形成合力效应

调研组认为，S市在精准扶贫过程中，通过政策倾斜、投入巨资、引进资金等手段扶持了一批支柱产业。各个贫困村也在上级支持下因地制宜地发展特色产业，如山地中药材生产加工、食用菌深生产加工、高山核桃、有机绿茶、光伏联网发电等，虽然取得了不错的经济效益，但是也不可避免的存在一些问题。一是资金短缺、产业设置不合理。按照精准扶贫过程中整村推进的原则，每个村的基础设施和产业投入至少要达到500万元以上，个别深度贫困村甚至需要投入1000万元以上才能满足要求。S市虽然要求村村有项目、户户有产业，但是因为资金有限，很多村委会只好向银行贷款，让原本就不宽松的村集体财政雪上加霜。在产业安排上缺少調查研究，靠拍脑袋决策，盲目追求投入小、见效快、附加值高的产业项目，没有充分考虑当地实际和贫困户的文化水平，去年养鸡、今年喂牛、明年种核桃，既浪费了资源，也打击了贫困户的脱贫热情。

二是缺少科学长远规划和统筹部署，资金投入存在“撒胡椒面”问题。部分扶贫干部仍然存在送钱送物的“输血式扶贫”做法，在产业选择上贪图方便，没有处理好“小生产”和“大市场”之间的问题。有困难群众向调研组反映，今年饲养的土鸡要出栏，但是因为附近饲养土鸡的贫困户太多，直接导致土鸡价格暴跌，仔细核对之后自己并没有收入多少。在调研中，很多贫困村开展的产业扶贫项目大都雷同，主要以低端养殖业和种植业为主，加上缺少稳定可靠的质量管理体系和销售渠道，这些农产品只能在本地销售，很容易导致供大于求，甚至让一些贫困户贫上加贫。

三是产业扶贫过程中没有充分利用市场资源。各级党委在制定产业扶贫政策之时存在“一刀切”的思维方式，对产业发展中的困难估计不够，没有充分发挥大型企业和社会组织的引领作用、组织作用和资源优势，没有形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、市场扶贫等各方力量有机结合的“多位一体”大扶贫格局。

四是产业扶贫缺少群众参与。如，现在S市为贫困户提供小额融资贷款，但是很多贫困户并没有有价值投资项目，只能把土地和资金作为股本，交给当地企业集中使用。但是一些贫困户反映这些企业只是按期给自己分红，并没有雇用多少贫困户务工，而且对于企业的管理和财务也不了解，并没有从快速发展的扶贫产业中获得多少利益。

（六）不同部门和干部的对口帮扶冷热不均

扶贫工作有其独特性和内在规律，不能只搞花拳绣腿，必须深入基层一线结合当地实际情况才能找准脱贫药方。在调研过程中，一些贫困村书记向调研组抱怨本村的帮扶单位比较弱势，提供的帮扶资源有限，一些贫困群众也认为给他们分配的帮扶干部职位低、没权力，给不了多大帮助。在现实中确实如此，职能强势部门如农业局、财政局、发改局等，不仅为对口扶贫村提供了大量化肥、种子、牲畜，还投入巨资兴建基础设施和开发产业。有的弱势单位如党校、文化局等，只能多到贫困户家里走动，宣传一些扶贫政策。一些驻村书记反映，一些被立为“扶贫亮点”的贫困村本来已经整体出列，但依然有大量资金注入，而相距不远的贫困村连硬化水泥路都没有修通。

四、深入推进精准扶贫的相关对策

十九大报告指出，坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。现在距离2020年只有2年时间，要想确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，就必须彻底抛弃过去政府主导的单一扶贫格局，依靠全党全国全社会的力量，建立“强化领导为根本，立足精准为核心，增加投入为保障，各方参与为合力，群众参与为基础”的扶贫大格局。

（一）坚持扶贫与扶心相结合，做好精神扶助工作

一是借助“互联网+”技术重新构建扶贫数据库。精准扶贫毕竟是个动态管理过程，仍然采用旧式的纸质档案管理方式，一方面浪费了扶贫干部和贫困户的时间精力；另一方面造成了较大的资源浪费。在今后的信息管理过程中，可以将贫困户信息与银行、公安、车辆管理机构、不动产登记中心等机构进行对接，借助信息技术对贫困群众进行精准识别。二是树立“扶贫先扶志”的扶贫理念。精准扶贫是个长期复杂的系统工程，要坚持“富口袋”更要“富脑袋”，帮扶单位和干部要在走村入户的基础上深入细致地了解贫困户情况，帮助他们摆脱“等、靠、要”思想，树立“宁愿苦干、不愿苦熬”的精神，同时抓好贫困群众的劳动技能培训工作，通过多种形式繁荣丰富农村精神文化生活，帮助其成为有思想、有能力、会经营的新型农民。三是强化农村义务教育和卫生服务体系，确保每一位贫困户及其子女都能够享有基本教育和卫生服务，同时根据地方财政实力，提高贫困户子女教育补助和医疗补偿标准，最大限度减少“因学因病致贫返贫”现象。

（二）激发扶贫干部的创业热情

选拔配备一定比例的懂农业、爱农村、会扶贫的年轻干部进入扶贫一线，强化扶贫信息的宣传报送，树立一批扶贫先进事迹，对表现出色的扶贫干部给予待遇倾斜。各级党委可以制定政策，要求部分高校毕业生在录用为机关干部、教师和医生后必须先到基层服务一定期限，并将农村工作经历作为提升职务、晋升职称的先决条件，适当提高基层政治经济待遇。

（三）扶贫搬迁要因地制宜

结合实际，积极探索切合当地实际的易地扶贫搬迁新模式。在充分考虑群众意愿的基础上，注重科学规划、统筹谋划，处理好搬迁方案、资金安排和落实政策之间的关系，防止出现因为赶时间进度影响工程质量的现象，合理制定标准，反对不切实际的建设要求，防范出现举债搬迁、因迁致贫的现象。在选择搬迁地址时要充分考虑今后的市场培育、产业发展和基础设施建设，确保搬迁群众搬得出、住得下、能致富。

（四）产业扶贫要统筹协调、调整结构

产业扶贫是实现规模扶贫、稳定脱贫的基础和根本，在产业发展上必须坚持“长、中、短”相结合的总体规划，既要结合当地实际开展一些投资小、见效快的短期低端项目，也要着眼规模大、后续发展好的中长期项目。第一，要坚持以农业现代化为核心，以土地流转为基础，金融扶持为支撑，市场需求为导向，培育壮大一批龙头企业。第二，要进一步坚持统筹规划、实行总体布局，不必过分追求“村村有产业、户户有项目”的无序发展模式，根据地方实际发展一批有特色、有优势的产业项目，发挥产业的辐射作用，带动大规模就业。第三，以工业化带动农业化，引进一批劳动密集型产业解决贫困群众的就业问题，逐步调整工农业结构，最大限度的延长扶贫产业链，提高农产品附加值，推动产业扶贫的发展方向、经营方式和组织制度进行改革创新。

农村全部人口按期脱贫是全面建成小康社会的底线任务，只有始终保持脱贫决心，把握精准扶贫、精准脱贫，坚持标本兼治、“输血”与“造血”并举，实行经济发展与扶贫开发齐头并举，社会发展与精准扶贫总体规划，以经济发展铸牢脱贫攻坚基础，以脱贫攻坚促进乡村振兴战略，才能取得脱贫致富与经济发展的双赢效果。

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责任编辑：彭银春