国家监察权属性探析

[摘要]监察权的属性是监督权之一，这是监督权产生发展演变的必然结果。监察权具有监督、调查、处置三项权能，其中监督权是基本权能，是常态化的权力实施状态，调查权和处置权是监督权的延伸和保障。监察权的独立权能，在运行中形成了具有自身特点的法律关系：主体是国家监察委员会；客体指各类滥用职权的贪腐行为；内容是对公职人员依规依法监督检查、调查，并做出处置。维护监察权的属性，必须保障监察权的独立性，推进监察权法治化，强化监督权的有效监督。

[关键词]监察权；监督权；属性

[中图分类号]D922.1 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2018）04—0056—06

[作者简介]邱曼丽，女，交通運输部党校副教授，中央党校研究生院博士生。

将监察机关与人大、政府、司法首次并列提出见于党的十八届六中全会公报：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》启动了改革实践，为保证改革有序推进，2016年12月，十二届全国人大常委会第25次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。2017年10月中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。随之修订的《宪法》以及随后出台的《国家监察法》，将监察权上升到国家意志的高度，赋予其国家强制力，产生了体现国家监察属性的新型法律关系。对监察权属性的科学认识是厘定监察权与其他权力的边界，发挥其应有功能的重要前提。围绕“监察权是什么性质”的权力，学理界进行了多角度、多层次的探讨。本文围绕“监察权作为国家监督权的一种形态”这一核心观点，从历史溯源、权能依据、法律关系等视角展开论证。

一、监察权的属性辨析

认识监察权的属性，首先要清晰界定监察权。监察权是由专责机构行使监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并做出处置决定的权力①。监察权将原隶属于政府的行政监察权、行政违法预防权，原隶属于检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权与职务犯罪预防权整合成为国家监察权，使其成为党中央统一领导下的、由人民代表大会产生的与行政权、审判权、检察权相平行的权力。

监察权属性为何，这是当前理论界争议的焦点问题。比较有代表性的观点有：

一是认为国家监察权是一种独立性的复合性权力。监察权是几种不同形态及属性的权力重合或者融合在一起产生并区别于原形态属性的新权力形态，而非简单地将不同权力的属性合并为一个整体权力，并在此基础上对既往权力属性进行改造、扬弃和克服进而涅槃，带来权力属性的质的飞跃，形成了国家监察权作为新型复合性国家权力的本质属性。其权源的生发性使其具有天然的行政属性，但又脱胎于行政权具有相对独立性。①对此笔者不敢苟同。这一观点本身自相矛盾，一方面认为是“几种权力的重合或融合”否定其独立的地位；另一方面又指出，“权源具有天然的行政属性”，又具有“相对独立性”。既独立又复合，难以自圆其说。“新型复合性”内涵是什么？“相对独立性”的边界是什么？并没有做出有说服力的解释。该观点忽视了不同法律关系的固有差异。由于不同领域法律调整是不同的，作为“复合性”的权力，要么是几类法律关系的并存，要么是产生新的权力。如果是几种权力结合，就难以用“新型”权力来表达；如果是新型权力必然形成独立的具有自身特点的法律关系。而持这一观点的学者游移于二者之间，并没有给出明确的答案。笔者认为，将监察权作为几种权力的复合，难以解释监察权的独特权能和特点。

二是认为国家监察委员会是由国家权力机关设立的监督机关，与公安、检察机关等执法和司法机关性质完全不同。国家监察权作为由国家监察委员会享有并依法行使的一项宪法性权力，与行政权、审判权和检察权相比肩，具有区别于立法权、司法权、行政权的现代“第四权”的独立地位。？譺？訛这一观点将监察权作为区别于三种国家基本权力的第四种权力。的确，正在进行的监察制度改革，在人大之下设立监察委员会行使监察权，赋予其与其他权力同等的地位，实现了由“一府两院”向“一府一委两院”的重大权力结构调整。但这“第四种”权力是什么性质并没有进一步深入探讨。监察权具有鲜明的监督色彩，有学者直言“监察权由行政监督权、司法监督权、纪检监督权”？譻？訛构成，似乎可以直接得出第四权是监督权的结论，但从权力构成得出权力属性未必过于简单草率。由于纪检监督权的介入，有些学者进而认为，“旨在实现反腐败目标的监察委员会所行使的国家监察权，既有政治权力的性质，也有法律权力的特征，是具有中国特色的监察权。从法理上看，监察委员会行使的监察权只是中国特色监察权的一部分。……（监察权）属于一种执政党的执政权与国家机构的国家治理权相混合的产物，是党在长期执政实践中创造的一种执政方式”？譼？訛。换言之，纳入国家权力体系的部分监察权只是对非党员干部实现全覆盖的需要，是党执政权的实现方式。需要澄清的是国家监察权与纪委检查权的关系。将国家监察委与纪委合署办公，是党的检查机关与国家监察委员会两个机构采取一种比较经济高效的方式运行，并不存在某个机关兼并另一机关之说，所以也不意味着两种权力的结合。当然，国家监察权是党的执政权的实现方式之一，纪委检查权也是执政权的体现，是党自我监督的重要方式。仍然存在两种权力、两个机构，只是运行方式采取了比较集约高效的形式。所以，本文探讨的国家监察权限定于国家权力层面，并不包含纪检权。我国受苏联影响，司法机关包括法院和检察院？譽？訛，这意味着在我国司法权包含了法律监督权。而法律监督权的部分权能转隶给了监察权，这就需要分清司法权中的法律监督权与监察权的权力边界问题。

三是认为监察权与法律监督权属同一结构，只是侧重点不同。监察委员会并没有改变国家权力体系中法律监督权的结构，而是通过抓住党员干部及在国家机关中行使公权力的公职人员的廉政建设这条主线来进一步强化国家权力体系中各国家机关对其工作人员的人事监督权。？譾？訛这种观点认为监察权并没有脱离法律监督权的结构。法律监督权？譹？訛有广义、狭义之分。广义上法律监督的主体是宽泛的，包括权力机关、行政机关、司法机关、社会团体、政党、人民群众、社会舆论等，其监督范围涵盖了法律规制的各个领域、各个环节；狭义上的法律监督权作为专属国家权力，人大赋予了人民检察院，其权力行使主要围绕法律适用开展。认为“监察权与法律监督权属同一结构”，并没有进一步阐明，监察权是作为与法律监察权相并列的（只是结构相同）的并列权力，还是将监察权纳入法律监督权之中？抑或二者是交叉关系？对这一问题，也存在广义、狭义的区别。从广义上看，笔者赞同将监察权视为监督权，并进一步认为监察权是广义监督权的一种。从狭义上看，监察权与法律监督权各自独立。目前的制度设计将检察院的“侦查权”转化为监察权中的“调查权”，在运用主体、客体、方式等方面都有区别。监察权的行使主体具有专责性，由监察委员会专门行使；而法律监督权宪法赋予检察院行使。行使客体的专门性，监察权对公职人员贪腐等滥用权力的行为进行监察；检察院行使的是对社会各类主体法律实施进行法律监督权（公职人员履行职责行为除外），履行的是法律监督职能。行使权力的方式、手段存在较大区别，如监察权所行使的调查权包含了行政调查、职务犯罪的调查等，内涵远比侦查权要丰富。监察委类似于我国香港地区的廉政公署、新加坡的贪污调查局，国家监察委员会是具有独立监察权的反腐专责机构。

监察权属性为监督权之一种，需要从多个维度进行充分的论证，才能得出令人信服的结论。

二、监察权属性的学理依据

监察权属性，需要实践与理论的双重支撑。一方面要追根溯源，从监督权产生发展演变的轨迹中探寻监察权属性的实然性；另一方面要从法理角度对监察权权能、法律关系予以分析，论证监察权属性的正当性。

（一）历史溯源

监察权是监督权发展到一定阶段的产物。监督权是与作为监督对象的权力本体几乎同步产生，二者如同一硬币正反面，不可或缺。西方早在古希腊梭伦改革时期，就设立了四百人会议。四百人会议作为民众大会的常设机构，负有监督国家财政，弹劾执政官。？譺？訛这就赋予了人民以监督权，人民亲自参与政治，实现公民对选举官员和陪审员的监督和控制。？譻？訛16世纪政治国家兴起后，古希腊以降法治思想趋于成熟，并用来指导国家政权建设。西方思想家对于国家权力的认知，必然围绕权力与法的关系而进行理论构建。法治的运行环节包括立法、执法（狭义不含司法权）、司法、法律监督、守法诸环节。孟德斯鸠明确提出“立法权、执行权、司法权”三权分立的观点。？譼？訛虽然在早期分权理论中，并未将“监督权”单独列出，但从西方法治实践来看，监督权以依附其他权力的形式存在，从未缺位。不同国家分别在立法或行政、司法机关中设立机构，实现权力控制。随着西方政府权力的不断扩张，防止公权力滥用，保障人权的要求日益强烈，设立独立监察机构监督专门监察腐败、滥用权力的行为已是大势所趋，监察制度应运而生。这一制度1809年源于瑞典。20世纪70年代后，监察制度在世界各国纷纷落地，大多数国家都建立了各具特色的监察机构。？譹？訛监察制度是监督权独立化的重要表现，核心要义在于实现异体监督，通过专门机关专项职责实现监督的实效性、针对性、权威性。

在中国古代，设立了监察制度。它起源于周朝，兴起于秦汉，完善于隋唐，成熟于明清。虽然不同朝代机构设置和称谓各不相同，如秦汉时期的监察御史制度、隋唐时期的御史台、明代的都察院，其职责都是“监督”中央百官、地方官员、军队长官等，为维护皇权服务。与古代文化伦理相契合，当时的监察权是文化伦理意义上的国家设置的，维护皇权统治的行政权性质的权力。及至近代，孙中山先生结合中西方体制所长，提出“五权分立”，在总统之下分行政权、立法权、司法权、监察权及考试权。新中国成立后，在政务院下设人民监察委员会，之后，人民监察委员会改为监察部。十八大以来，为了加强反腐治贪的体制和制度保障，将原隶属于其他机关的监督权整合为专门的监察权。

纵观中外监督权的发展演变历程，监察权的产生是经济社会发展所需，也是历史的必然。

（二）权能特点

权能，指权力与职能，权能的实现需要借助一定的手段。监察权具有监督、调查、处置三项权能。其中监督权是基本权能，是常态化的权力实施状态，包括“派驻监察、批评教育和组织处理的权力，预防腐败的履职审计权、监察建议权”？譺？訛。调查权和处置权是监督权的延伸和保障，是对监督中发现的问题所采取的措施。针对监督中发现的腐败问题，行使调查权权能。调查权有两类，针对监督中发现的一般腐败问题，采取一般调查权；涉及职务违法犯罪行为采取特殊调查权。调查后，对不构成犯罪的腐败行为做出处理；对涉嫌犯罪的向检察机关提请逮捕并提起公诉，这就是处置权能。为了实现上述权能，必须配置一定的方式和手段。国家监察委员会可适用的保障措施共12项，监察委员会可以运用“谈话、询问”，比较温和的手段，也有權行使“讯问、查询、冻结、扣押、查封、查询、调取、勘验检查、鉴定”等强制措施，特别是有权行使对人身自由予以限制的“留置”，这些措施赋予了监察委员会极大的权威性。

需要注意的是监察权中的调查权能吸纳了检察机关的侦查权，同时兼并了行政监察中的行政调查权，其外延和内涵更为丰富。《全国试点决定》排除适用《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条、第18条、第148条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件侦查的规定，《中华人民共和国人民检察院组织法》第5条第2项，《中华人民共和国检察官法》第6条第3项有关检察机关行使侦查权的规定。但对于涉嫌犯罪的案件的调查结果应向检察机关移送，提请检察机关批捕及起诉。实际上导致了监察委员会行使了原来专属于检察院的侦查权，如果对涉案人员采取了留置措施，则也有代行逮捕权的嫌疑。法律必须赋予监察委员会行使上述权力的法律上的正当性。从现行立法来看，由于侦查权、批捕权由《刑事诉讼法》调整，行政调查权由《行政监察法》调整，整合后的调查权虽然在《国家监察法》中做出了原则性规定，但通过行使调查权而取得的证据效力认定、非法证据排除问题、采取限制人身自由的“留置”措施的人权保障问题，还需要专门性法律相配套。这涉及到监察机关与检察院的权力边界和衔接问题。监察体制改革牵一发而动全身，一部新法律的产生必须及时妥善解决法律冲突问题，为改革提供制度保障。由《国家监察法》全面调整调查权同时修订《刑事诉讼法》或者规定参照适用《刑事诉讼法》的部分条文是可行的路径，也是亟待立法做出回应的领域。

（三）法律关系依据

监察权的独立权能，在运行中形成了具有自身特点的法律关系。随着监察体制改革在全国的推进，产生了体现国家监察属性的新型法律关系。从法律关系构成上看，行使监察权的主体是国家监察委员会，是承担反腐职责的专职机关；监察权的客体指各类滥用职权的贪腐行为；内容则是对公职人员依法履职、秉公用权、贪污贿赂、滥用职权等职务违法和职务犯罪行为，依规依法监督检查、调查，并做出处置。由于监察权行使的主体、客体、内容都明显异于行政权及司法权，原有的法律难以实现对新法律关系的调整。

以特别调查权为例，重新整合后的监察权有特别调查权的权能。调查权虽然脱胎于侦查权，但由于职能目标、行使主体、运行程序的不同，“如果不加分析地将检察机关的职务犯罪侦查权与国家监察委员会的混同，可能出现侦查权‘脱离诉讼轨道‘排除司法控制等弊端。”？譹？訛从职能目标上看，设立国家监察委员会是为了“增强权力制约和监督效果”，而检察院专属行使普遍的国家法律监察权；从主体上看，我国刑事侦查权的行使主体仅包括公安机关、国家安全机关和人民检察院；而法定调查权则包括人大常委会的专门调查权，行政机关调查权以及审判机关、检察机关的调查权，国家监察机关反腐败特别调查权等，范围非常广泛。从程序上看，监察机关在调查过程中，采取调取、查封、扣押等措施需要履行专门的程序，对技术调查措施的使用也需要经过专门批准，并有明确的期限性的要求。这与刑事诉讼法对检察院的规制存在一定差异。所以，监察权作为独立的具有自身专有属性的权力，必须制定专门法律予以全面调整。

三、监察权属性的维护

监察权的提出，是国家权力优化配置的结果，实现了运动反腐败向法治反腐的重大转折。作为监督公权力的专属性权力，监察权从功能层面担负着实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖的使命。为此，必须保障监察权的独立性，推进监察权法治化，强化监督权的有效监督。这是维护监察权属性的应有之义。

（一）保障监察权的独立性

保持监察机关的独立性是许多国家防治腐败的做法，《联合国反腐败公约》规定各缔约国的反腐败机构应具有必要的独立性。？譺？訛根据《宪法》修正案的规定，“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这确定了国家监察权独立性的边界，即监察权独立于行政机关、社会团体和个人。这较之行政监察体制下监察权受到行政权的较多干扰，国家监察体制在独立性上实现了全面的提升。

但中国实行的是民主集中制的国家机构组织原则，所以这就决定了监察机构的独立性是相对的。监察权必须接受党的领导，这是中国特色社会主义的本质要求；要接受人大监督，人大是人民主权机关，监察机关自人大产生，向人大负责；同时还要与法院和监察院互相配合、互相制约。

在坚持党的领导、人大监督、司法机关制约的前提下，保障监察权的独立性需要在体制上予以着力。一是监察机关实现中央及省级垂直管辖，保证从体制上摆脱行政权的干预，从权属上保持独立性。对此，《宪法》修订赋予了国家监督委员会最高的领导权，“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”二是在人事任免上，全国人大负责国家监察委员会、地方各级人大负责省、市、县三级人事任免，保持人员的独立性。三是在资金保障上，实现中央和省级财政统一拨付，保证监察机关经费来源的独立性。

（二）推进监察权法治化

权力法定是法治的基本原则。实现机构、职能、权限、程序、责任法定化，必须加快立法进程。监察法律体系必须加强顶层设计，形成统分结合的合理格局。一是以《国家监察法》为龙头，整合立法资源。《国家监察法》是除了《宪法》之外，规制监察权的最重要的反腐败法律。在这部法律中，要将原《行政权监察法》《行政诉讼法》中涉及的已整合到监察权中的权能进行梳理，规定监察权的基本原则、基本遵循；明确监察权的内涵与外延，行使边界、手段方式等。二是制定《监察委员会组织法》，实现监察权行使主体、机构设置、主要职能等明确科学，通过权力合理授受、科学配置实现权力授受的法治化。三是出台《监察程序法》，实现监察权行使的每个环节、每个步骤都有法可依、有章可循，通过对权力的程序实现权力运行有据。四是制定《监察责任法》明确被监察人的权利救济，保证其知情权、抗辩权、申诉权；对监察机关负责人及工作人员明确其应承担的各项责任，对徇私枉法、滥用职权的行为，应追究严格的责任，实现对权利的有效救济。五是要强化《监察法》与其他法律法规的衔接。为保障监察权与法律监督权、纪检监督权运行的协调性，《监察法》应当与纪检规范、《行政监察法》《刑事诉讼法》等法律规范在界线清晰的前提下，相互支撑，有效衔接，避免同类权力运行的冲突。？譹？訛

（三）加强对监察权的制约监督

监察权的权力配置对规范我国公权力运行具有极其重大的意义。实现了从同体监督向异体监督的质变。监察权的权力特点：一是位高。由人大直接授权产生，成为与行政权、审判权、检察权并行的权力。二是权重。具有监督、调查、处置三大权能，同时有权行使“谈话、询问、讯问、查询、冻结、扣押、查封、查询、调取、勘验检查、鉴定”等强制措施。三是面广。监察权监察范围实现了对公事人员的全面覆盖。包括六类人员，即国家公务员法所规定的国家公职人员；由法律授权或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员；国有企业的管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；群众、自治组织中的管理人员；其他依法行使公共职务的人员。这使得监察权的权威性显著增强，成为专属性监督权中的最高权力。再大的权力也要予以监督，监察权概莫能外。强化监察权的监督，要调动“内部外部、横向纵向”各方力量，优化体制机制设计，实现对监察权的控制，重点要从以下几个方面着力。

1.加强监察权内部制约监督。监察系统要加强上级监察机关对下级监察机关的检查督促。通过请示、汇报、检查等工作流程，实现内部权力制约，同时发挥上级权力优势，加强层级监督。监察机关内部要“分事行權、分岗设权”，通过分权，实现横向各部门之间的权力制约和监督。如设置监督、审查、处置等部门，实行“审查与审理分离，办案与监督分设”？譺？訛，同时设立专门的对干部管理监督机构，实行内部分权制约与专门监督相结合，保证内部流程有效衔接，相互约束。

2.加强不同权力之间的制约监督。这主要体现在执政权、立法权、司法权与监察权的关系上。监督机关要接受执政党的领导和监督。对于工作中的重大决策部署，及时向党委请示汇报，从党和国家工作大局着眼开展党的监察工作，充分体现党的政治意志、政治原则。加强人大对监察机关的监督。各级人大通过审议监察机关工作报告、提出质询案、听取专项工作报告、开展监察专题询问等方式实现对监察机关的监督。当监察机关的调查对象确实涉嫌贪污、贿赂、渎职等犯罪时，必须移送人民检察院，由人民检察院行使审查逮捕权、审查起诉权、调查监督权，人民法院在审理案件过程中，严格按照证据规则对监察机关的调查结论做出支持或不予支持的判决或裁定，实现对监察权的有力制约。

3.加强社会力量对监察权的监督。社会力量主要包括社会组织、社会舆论和公民的监督。监察机关要增强工作的透明度，不涉及国家秘密、个人隐私的，要向社会公众公开，保证社会各界的知情权、参与权、表达权和监督权。社会组织如群众团体、中介组织、行业协会等对监察机关违法违纪行为，有权向国家监察机关提出控告、检举或申诉。社会舆论如各类报纸、刊物、广播等一方面要作为监察权行使状况公开的平台，及时公正公开向社会通报情况；另一方面代表社会公众对监察机关的不当行为做出批评报道。公民根据宪法所赋予的“对国家机关和国家工作人员的渎职行为提出、建议、申诉、控告或者检举的权利”，通过电话或网站举报、向法院起诉、向上级申诉等方式实现监督权。

责任编辑：杨建平