珠海横琴新区法院改革有何妙方？

陈文聪

横琴新区坐落于广东省珠海市南端，毗邻港澳，南濒南海，是经国务院批准设立的国家级新区。这里不仅是国家经济建没的桥头堡，还是国家司法改革特别是法院改革的试验田。横琴新区人民法院自2013年12月成立以来，在法院组织架构、法院人员编制、法官工作方式等方面进行了全方位的创新与探索，形成了别具特色的“横琴模式”，其中的一些举措已经被全国各地的法院所采纳。在我国“先试点，后推广”的改革模式下，横琴法院为全国法院提供了源源不断的改革素材和经验。可以说，来到这里，便可一窥我国司法改革的方向与未来。

2018年2月初，筆者有幸前往横琴法院参观、访问，学习横琴经验，了解改革面临的困境，思索改革路在何方。

横琴经验：精兵简政，审判独立

法院作为唯一行使审判权的国家司法机关，从事审判工作乃其第一要务，且审判工作应当独立于任何个人、行政机关和社会团体。但现实情况却是法院行政色彩过浓，内没机构冗杂，很难为审判工作提供足够有效的帮助。且法院之间、法院与其他国家机关之间错综复杂的关系，使得法官在办案时需要不断请示、汇报，接受审批，很难依其内心真实判断独立行使审判权。这也使得“审者不判，判者不审”的情况时有发生。

为解决这些难题，横琴法院开创了全新的模式。

第一，在组织架构上，推行院党组领导下的“二委员会十一会议”管理模式。在院党组的领导下，横琴法院设立了审判委员会、法官考评委员会与法官会议。其中，法官会议的设立为依法独立公正行使审判权提供了保障：以往由审判委员会讨论决定的疑难、复杂案件，绝大部分都交由法官会议商议。面对这样的案件，承办法官可以召集同专业的或有相关办案经验的的法官，听取他们的经验和建议。法官会议商讨出的结论对承办法官没有强制效力，即便承办法官的观点在会议中占少数，也可以依照自己内心确信的判断作出裁决。这与审判委员会讨论案件的模式有着根本的不同，也最大程度降低了“审者不判，判者不审”情况的发生；且法官会议还商讨确定法官工作量的分配、各法官承办案件的类型、各专业合议庭的设置等重大审判事务。这样一来，审判事务由法官们自行决定，办案责任由法官自行承担也就顺理成章了，司法责任制也得以真正落实。横琴法院的改革最大程度地消除法院内部的行政级别色彩，使法官的审判不再受到过多的行政干预，为法官从事审判工作提供了较为民主、和谐的氛围。

第二，在办案方式上，取消了审判庭建制，设立专职法官办公室，配备审判辅助人员。横琴法院共有11名法官，其中没1名院长和两名副院长，其余8名法官为专职法官。横琴法院将11名法官的工作照悬挂于法院入口的墙面正中央，这种强调法官主体地位的做法，不仅有助于树立法院和司法工作人员的公信力，让当事人感受到法院内气氛的庄重以及法官的专业性，也使法官感受到被人尊重，获得职业成就感，提升工作积极性。横琴法院取消了庭长、副庭长的建制，为每名专职法官设立一间办公室，并配备1名书记员和两名法官助理提供帮助。其中，法官助理分为合同制与雇佣制两类，前者主要从拥有珠海户口的研究生学历人员中招收，后者主要由法学本科学历的应聘者组成。法官助理是法官最为倚仗的助手，为法官处理文书起草等繁杂的工作。

第三，精简内没机构，设立“三办一局一队”，即审判管理办公室、人事监察办公室、司法政务办公室、执行局和司法警察大队。横琴法院将一般法院10个以上的内没机构精简至5个，将原先分散的职能重新进行分类、集中，并把原属于审判庭的部分行政职能整合到“三办”之中。这有助于减少行政工作对法官的牵制，最大程度地统筹法院资源为审判这一中心工作服务，使法官能够专心办案。

改革困境：案多人少问题依旧，法官助理质量有待提升

为筛选精英法官，提升法官办案质量，我国推行法官员额制改革，即从原有的法官队伍中优中选优，组成一批“入额法官”。只有进入员额的法官才拥有出庭审判的资格。据统计，员额制改革后，全国拥有这一资格的法官从约21万名下降至约12万名。在案件总数变化不大的情况下，法官的办案压力急剧增加。提高办案效率，分担法官的压力，是改革的当务之急。提升办案效率，大致有两种方式：要么优化诉讼程序，简化诉讼环节；要么为法官提供助理团队，与法官共同协作，分担工作。随着简易程序的推行、认罪认罚从宽制度改革的推进以及小额诉讼程序的建立，我们可以发现，审判程序的优化并不足以降低法官的办案压力，很多法官每年还在为提升结案率所烦恼。因此，审判团队的组建就成为改革的方向。

横琴法院为每名法官提供1名书记员和两名法官助理，组成固定的工作团队，分工处理案件。法官助理负责庭前程序准备、法律问题分析、资料收集、起草文书等事务；书记员负责收转资料、案件排期、庭审记录、文书送达等事务。这种方案的出发点和没想都是好的，但在实践中却遇到了困难：法官助理数量不够，能力不足。法官助理的工作繁杂，种类多样，但并非仅仅为法官“打杂”，反而需要任职者具备过硬的专业知识和较强的综合素质，这是一个高度专业化的职位。但是现有的大部分法官助理很难达到这一要求，无法与法官形成有效配合。法官希望助理上手事务迅速，一点就通，但现实中不少法官助理由于经验和能力不足，即便入职了一段时间，还是经常难以独立完成法官交办的事务，需要反复请教法官，使法官苦不堪言。目前法官助理不享有中央政法编制，其待遇、地位与前途使得一些人才对这一岗位并不抱有期待，在职的法官助理也仅将这一岗位当作“踏板”，工作一两年就会另寻出路，从事律师等看起来收入更高的职业。

法官助理产能不足，使得办案压力又被转嫁到了法官身上，一些法官甚至认为与其费劲指导，不如亲力亲为，这实际上未能提升法官的办案效率，没能达到改革所指向的目标。与此同时，法官助理的数量也明显不足。横琴法院统计认为，该院每名法官目前年均办理250件以上的案件，配备3名法官助理是较为适宜的，但目前这一需求并不能得到满足。由于编制等原因，每名法官目前仅配备了两名法官助理，并且其中的1名还是两名法官共用，这使得一些法官在办案过程中遭遇了“拔剑四顾心茫然”的窘境，整个团队的效率难言提升很多。员额制改革减少了法官的数量，法官助理的增加就成了必然，这也是化解“案多人少”困境的出路。横琴法院作为改革试点地尚且无法解决这一问题，其他法院的办案压力更大，法官助理更加匮乏，压力可想而知。可以说，横琴法院乃至全国法院目前改革的瓶颈在于提升法官助理的数量与质量，如果这一需求得不到有效解决，法院改革将难以继续推进，一些法院甚至宁愿回归改革前的强行政化模式。

打破陈规：将改革进行到底

车到山前必有路。应对困难在改革过程中最具挑战，也最考验改革者智慧。笔者认为，招收一些在读法学专业博士生进入法院担任一年法官助理，不失为破解目前困境的一剂良方。目前，我国法学博士生的学制大都为4年，如果这些年华全都在书斋中度过，可能会使得这些未来的法律栋梁游离于实践之外，缺乏对国家法律运行的具象化认知，不免导致空谈理论、纸上谈兵的现象。

博士生抽出一年时间从事法官助理工作，无论是对于法院还是对于学生来说，都是互利共赢之举：博士生的专业能力得到较为深入的培养，综合素质也过硬，理解能力与学习能力也不会令人担心，他们更有可能与法官形成良性互动，解决法院的人才需求；在法院担任助理，使得博士生有机会参与解决鲜活的案件，形成对中国司法状况的认识，深入了解法院的办案模式与法官思维方式。这对其未来从事任何法律职业，都大有裨益。

与此同时，法院亦可以借此机会与高校保持友好联系，获得稳定的法官助理来源，加强法律职业共同体的培育。在美国，担任法官助理是一名法学博士生的至高荣誉，只有最为优秀的博士生，才有机会在大法官的身边服务。笔者相信这一经验可以为我国法院所借鉴。

改革往往面临阻力，改革者时常会感到孤独。改革意味着打破陈规，破除现有的惯例、体制，必然面临着利益的重新分配和规则的重新塑造。即便取得成功，也会有一些人心怀不满，消极怠工；一旦出现差错，则可能为千夫所指，功亏一篑。横琴法院是一家新成立的法院，没有历史包袱，有充足的空间摸索前行，但这也注定了它的改革经验对于一些地区而言过于超前，难以得到全部适用。这并非意味着我们不需要这样的先行者，正是他们在为我国的司法体制不断探索着可能性，总结经验和教训，帮助决策者在陈规与变革之间寻找平衡点和突破口，推动国家的司法改革稳步前行。