论我国的核电公众参与制度建设

武云龙

【摘 要】 近些年我国的核电发展迅速，公众参与经历了从开始的了解甚少到后来参与意识的觉醒。公众参与制度建设在我国已被重视起来，不过制度的完善与实际的公众参与执行效果目前还差强人意。公众参与制度在社会主义的中国有必要被大力发展，核电发展只有得民心才能得到大发展，所以必须完善我国的核电公众参与制度。

【关键词】 核电 公众参与 法律制度

一、公众参与的定义

公众参与，顾名思义，就是社会大众对于某一件事情的参加。而法律上的公众参与在不同的方面有不同的意义。我国的环境影响评价程序中的公众参与指公众（即非政府主体，包括社会组织，专家，居民等）有权通过法定的程序参与有关环境利益的活动，使程序的最终决策符合社会大众的利益。我国的《公众参与环境保护办法》规定公民、法人和其他组织有权了解环境信息、参与和监督环境保护，并规定了保障公众的参与渠道，促进环境保护公众参与依法有序发展。只有公众的监督是长久的，是最符合社会主义经济发展的宗旨的，所以核电发展公众参与有效机制的建立与健全将是核电发展长久的保障。

二、我国核电公众参与制度发展背景

在我国，公众参与概念的引入晚于环境影响评价概念的引入。直到 1991 年，在我国实施第一个由亚洲开发银行提供赠款的环境影响评价培训项目时，才在中国环境影响评价中首次提出公众参与的问题，并把公众参与作为环境影响评价的重要组成部分。

随着国际环境影响评价制度的建立，我国于1979 年颁布《环境保护法》（试行），从立法上肯定了环评制度。随后在 1993 年国家环保总局发布了《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》，其中明确要求：“公众参与是环境影响评价的重要组成部分。

我国《环境影响评价法》于2003 年9月1日开始正式实施，从法律上第一次确立了我国公民自身的环境权益，今年是新《环保法》实施的第一年，该法第五章“信息公开和公众参与”中也指出“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”

2015年9月1日实施的我国《环境保护公众参与办法》确立了依法、有序、自愿、便利的原则，这不失为我国公众参与法律原则上的巨大进步，并且更加详细的规定了公众参与的具体方式主要包括：征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式；另外公民、法人和其他组织可以通过电话、信函、传真、网络等方式向环境保护主管部门提出意见和建议。该办法同时规定了具体的公众参与程序，为我国公众参与提供了程序和制度上的保障。

2018年1月1日实施的我国《核安全法》第五章确立了公众在核电发展方面的参与权利，主要包括我国相关核信息的公开，核发展情况的报告，开展核安全的宣传活动，以及公众有权对违反《核安全法》的行为进行监督等多个方面规定了我国的公众参与制度。是我国在核法律方面对公众参与制度的重大立法完善，并且在这一核基本法上确立了公众对核事业的参与和监督权力，将会有利于我国公民保障自身环境权益，实现环境的民主。

三、我国核电公众参与制度存在的问题

（一）法律体系不健全。我国核电发展相关的公众参与法律体系目前还不健全，我国的《核安全法》规定了公众参与的原则、方式与程序，这是我国在核电发展基本法上的一个重大完善。但是其缺少下位法的支撑，在公众参与的法律体系上《核安全法》相当于一个全能选手，既是原则法也是具体实施法，而原则性强的法律往往就会在具体适用时出现很多自由裁量的情形，这就使法律的具体实施效果大打折扣，最终可能会违背立法者的初衷。

（二）形式化严重。我国公众参与制度发展存在的最大问题就是公众参与形式化，公众没有权力来实现监督权，那么导致这一诟病的真正原因在于政府的不作为。所以对于公众参与权的真正实现的障碍就在于信息的不透明，环境评价何时评，怎么评，程序如何实施，结果的公布都是公众能否有效参与的关键。

（三）习惯性忽视公众。长期的法律缺失引起的环境影响评价与公众参与的脱钩，习惯性的公众参与搞个形式，并没有真正的与公众主体想结合。我国2017年下半年确立了《核安全法》这一基本法，但是我国对于核电方面公众参与的条例与实施细则办法都没有具体的规定，公众参与实际执行仍然没有形成一个法律习惯，实际现状还是得到有效改善。

四、完善我国核电公众参与制度若干构想

我国建立合理的核电发展公众参与制度能够保障公民的环境权益、人身财产利益，缓和社会矛盾，体现我国的社会主义制度的优越性。

（一）完善公众参与法律法规体系。我国的核电公众参与已有了基本法，但是缺少核电站选址、核废料处置库选址以及核设施建设环境影响评价等具体程序的实施细则，应当根据实际问题逐步完善我国的公众参与法律体系。

（二）明确公众参与主体范围。我认为，公众参与的主体范围不应当太为广泛，但是也应当在必要主体上增加一些有代表性的主体，不应当仅仅局限在“利益圈”之内。主体的思维方式除了利益的局限还将受到其他因素的局限，所以尽可能的选出具有代表性的主体参与，可能对最終的结果具有公正和全面性。

这就需要将公民、法人、集体组织以及专家学者这一范围扩大，增加社会各界代表来进行有关核电事项的公众参与。以保证真正参与的公众这一群体的全面性和客观性。

（三）创新公众参与方式。在公众参与方式上，我国比较传统，主要是听证会的方式来进行公众参与程序。但是听证会的参与主体较为单一，有时候也过于形式化，所以必须克服有程序无实际参与的问题，那就要将实际的公众参与人员、程序、结果进行公布，保证公众参与的透明性，也应当将实际的公众参与实际效果做出公示，突出公众参与的优越性的同时，保证了公众参与的执行。

【参考文献】

[1] 问泽霞：《公众参与环境影响评价制度的研究》[D]， 南京： 南京林业大学，2004。

[2] 参见《环境影响评价法》第五章。

[3] 参见《环境保护公众参与办法》第三条，第四条。