中国设立南海防空识别区的法律分析

【摘 要】 近年来，我国南海维权形势日趋严峻，美日等域外势力也不断加大对南海的介入和干涉力度，严重侵犯我领土主权，威胁我国家安全。可以说，如何有效防范和抵御来自南海方向的海上和空中安全威胁，是今后相当长时期内我国必须高度关注和亟待解决的重要课题。从现有国家实践看，划设南海防空识别区，应是目前中国应对上述难题的重要备选方案之一。

【关键词】 防空识别区 南海 国际法

防空识别区作为一种新型空中预警概念，尽管出现的时间较晚，但对一国国防和安全建设具有重要意义，因而受到诸多沿海国的重视。从美国1950年建立世界上第一个防空识别区起，现已有20多个国家建立了防空识别区制度。2013年，中国东海防空识别区的建立，为我国东面防空筑起了一道屏障。与此同时，中国的这一举措在国际社会上引起了强烈反响，遭到了美日等国的强烈反对。这一方面反映了美日等国在东海地区与中国的对抗和博弈，另一方面也反映出国际社会对防空识别区尚缺乏统一的规定和标准

一、何为防空识别区？

防空识别区是20世纪50年代出现的新型空中预警概念。其最有代表性的定义是《美国联邦法规》中的规定：“防空识别区是指覆盖水面或陆地的一块空域，出于国家安全的利益考虑，民用飞行器需要准备接受标识、报告方位和接受控制”。其他国家如日本、韩国和加拿大的具体规则及其实施，也均未超出美国防空识别区的定义范畴。学术层面，有学者认为定义应当明确该区域应当毗连一国的领空，如“防空识别区是沿海国为了本国的安全，而在领海上空的毗连空域划定一定的空域，要求在此空域航行的飞行器事先提出飞行计划，报告其所在位置，对违法者将依照国内法惩处。”也有学者对防空识别区的定义中没有强调其是否应该毗连一国领空，认为“防空识别区，通常是指一些国家基于防空安全原因所设置的，超出本国领海以外的空间区域，要求对进入该区域的航空器予以立即识别、定位和控制。”可以看出，关于防空识别区的内涵，国际社会各界普遍达成了一个共识，即其非一国领土主权范围，是沿海国家处于国防安全考虑，在其领水以外的上空划设出一定的区域。

二、中国设立南海防空识别区的理论基础

关于防空识别区的理论基础，目前学界主要有两种观点，一是领空的向外延伸，二是专属经济区的向上延伸。这两种观点存在共通之处，即都将防空識别区放在了位于一国领土主权范围以外，毗连沿海国领海向海一面的上空空域内。这是由防空识别区存在的价值和功效决定的。即防空识别区为沿海国提供了时间和空间上的缓冲带，使得该国能够发觉相关情况，提供反映和准备的时间，从而提高防御的有效性。

但这两种观点也存在显著差异。首先，二者宽幅范围的确定方式不同。一国领空的向外延伸这一观点，只规定了防空识别区划定的起点，关于其具体的宽幅应当达到多少并没有说明。而后者将防空识别区的建立依附于已有相关国际法基础的专属经济区制度，距离范围等同于该沿海国主张的专属经济区的宽幅范围。其次，两种观点更深层次的差异在于理论的基础和来源不同。第一种观点的提出是基于一国维护本国主权和领土安全的需要，即其理论基础是国家主权与安全。而第二种观点，将防空识别区与专属经济区制度挂钩，在空间上求得两者的一致，即其理论基础是专属经济区制度。

“领空的向外延伸”论和“专属经济区上空”论，尽管各有其优劣，但对于中国而言，前种观点无疑更具合理性。防空识别区制度的设立最终是服务于该沿海国维护自身主权安全的需要。国家主权是一国所固有而非国际法赋予的基本权利，任何国家不得干涉和侵犯。“领空的向外延伸”论正是建立在这样的理论基础之上的。虽然在实际划设中还存在着诸多问题，但是随着防空识别区制度的发展以及国际法水平的提高，国际上关于防空识别区统一标准的确定可以期待。

三、中国设立南海防空识别区的法律基础

国际法层面，首先我们可以从《芝加哥公约》中找到法理依据。1944《芝加哥公约》明确规定，任何未经主权国家允许的外国航空器，不得进入该国领空。因此一国有权对未经允许飞入其领空的外国航空器进行阻止或控制，这是主权国行使主权的表现。防空识别区作为一种空中预警概念，其目的是为了在外国航空器将要进入主权国领空之前，让主权国获得该航空器的相关飞航信息，以对可能事态获得一定的反应时间和做好相关预备准备，因此其是符合《芝加哥公约》原则和精神的。同时，我们也可以从1982年《联合国海洋法公约》中找到对划设防空识别区做法的支持，其第58条第1款规定了各国享有在专属经济区航行和飞越的自由，以及第3款规定：“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行义务时，应当适当顾及沿海国的权利和义务。”意味着，沿海国能够以某种形式约束其他国家飞越专属经济区的航空器，其权利和义务应当被“适当顾及”。公约也没有明文禁止沿海国通过划设防空识别区的做法对他国航空器的自由飞行作出符合公约规定的合理的限制。因此防空识别区制度的建立也是合理有据的。

国内法层面，建立防空识别区，也符合我国国内法的相关规定。《中华人民共和国国防法》第26条规定：“中华人民共和国的领陆、内水、领海、领空神圣不可侵犯。国家加强边防、海防和空防建设，采取有效的防卫和管理措施，包围领陆、内水、领海、领空的安全，维护国家海洋权益。”《中华人民共和国民用航空法》第2条规定：“中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权。”《中华人民共和国飞行基本规则》第112条规定：“外国航空器飞入或者废除中华人民共和国领空，或者在中华人民共和国境内飞行、停留，必须按照中华人民共和国的有关规定获得批准。”根据这些规定可以看出，为了卫护我国领空及其他领土部分的安全，我国有权采取有效的防卫和管理措施，建立南海防空识别区合法合理。

最后，其符合国际法基本价值和精神。国际法最基本的价值和精神应当是维护国家的主权和利益。防空识别区制度作为一种防御机制，对于一国维护其主权利益和安全有着重要的意义。这无疑是与国际法的基本价值相吻合的。也正是因为防空识别区符合国家法的基本价值和精神，虽然目前没有有关其的统一国际法规则，我们仍然可以从现有的相关国际法渊源中找到支撑它设立和存在的法律基础，因为其本质上是符合国家利益的，与国际法的内在是相一致的。

四、中国设立南海防空识别区面临的挑战

法律障碍。由于统一国际法制度的缺失，在南海设立防空识别，不可避免地会遭受到利益相关国的质疑和反对，对于其运行和发展会造成很大的阻碍。其次，防空识别区重叠区问题也面临法律难题，例如目前对于重叠区内涉案航空器的管辖归属问题以及其中冲突的处理问题、可能存在优先权的问题等。我国南海地区局势复杂，周边国家众多，我国若在南海划设防空识别区，也一定会与周边国家已主张的防空识别区产生重叠，而周边各国因觊觎南海丰富的自然资源和战略地位，必然不会轻易在此问题上做相应的让步和协商，甚至会步步紧逼，加剧紧张局势。

他国反对。南海局势紧张，牵涉国众多，南海周边国家如越南和菲律宾等都想要在南海获得自己的利益，美日等域外国家的插足也都有着自己的目的。在南海问题本身就复杂困难的大背景下，建立南海防空识别区可能会引起相关国家更加激烈的反对和争议。因此，相关各国的反对也会对南海防空识别区的建立造成重重阻碍。

实际划设问题。南海防空识别区的划设虽有了一定的理论依据，可是实际操作起来却是复杂而困难。其中主要就是范围的划设和确定。我国目前主张在南海地区九段线内拥有无可争辩的历史权利，那么南海防空识别区的范围是应当依据九段线来划定还是在九段线范围的基础上再外扩呢？两种选择在目前来看都各自有不妥之处。前者，即按照九段线的范围来划定，则与我国关于九段线的主张相违背。因为按一般实践，国家对于防空识别区不具有管辖权，只能对域内航空器进行识别定位，若南海防空识别区与九段线范围一样，则是否认了我国在九段线内的管辖管。但若以九段线为基础外扩划定防空识别区，则会不可避免的与周边国家的防空识别区产生重叠（如，越南防空识别区的划设范围大体包括河内飞行情报区及胡志明市飞行情报区，涵盖了整个越南领空、北部湾西部海域及南海部分海域上空。

结 语

防空识别区制度在国际上出现的时间虽然较晚，但已经引起了各国的足够重视。随着各国实践的增多，国际社会就防空识别区制度的相关事项达成共识应当是迟早的事。我国于2013年也在东海建立了第一个防空识别区，对维护我国在东海方面的安全利益有重要战略意义。在争端矛盾尤其棘手的南海地区我们更需要这样一道安全屏障。虽然我国相关领导阶层对于该问题还没有进行明确表态，学术界对于南海建立防空识别区的合理性和可行性分析和研究也是符合目前的趋势的。不可否认若目前在南海建立防空识别区会面临很多挑战，但我们还是应该抱着积极的态度和理性的思考去应对。

注释

[1] 2013年11月23日，中國国防部正式对外宣布了中国东海防空识别区的设立，并发布了《中华人民共和国东海防识别区航空器识别规则公告》。

[2] 越南防空识别区的划设范围大体包括河内飞行情报区及胡志明市飞行情报区，涵盖了整个越南领空、北部湾西部海域及南海部分海域上空。

【参考文献】

[1] 何蓓.《我国设立防空识别区法理依据与建议》，《法治研究》，2013（11）.

[2] 王崇敏、邹立刚.《我国在专属经济区建立防空识别区的探讨》，《法学杂志》，2013（1）.

[3] 李居迁.《防空识别区：剩余权利原则对天空自由的限制》，《中国法学》，2014（02）.

作者简介：郁子墨，武汉大学国际问题研究院，湖北省武汉市洪山区广八路武汉大学弘博公寓B栋，430072，安徽淮南，学历：硕士研究生。