京津冀协同发展如何“大禹治水”

党的十九大报告指出，以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。党的十八大以来，习近平总书记亲自研究部署并推动实施京津冀协同发展战略，核心内容是有序疏解北京非首都功能，解决北京“大城市病”，推动京津冀协同发展。

目前，京津冀协同发展取得阶段性成效，北京非首都功能疏解有力有序有效推进，在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域实现了率先突破，各方面协同积极推进并不断取得进展。下一步，还需要继续在切实推进北京非首都功能疏解上下功夫，在优化调整区域经济结构和空间结构上下功夫，在提升京津冀协同发展水平上下功夫。

京津冀城市群为何没有发展成为

珠三角、长三角那样的城市群形态

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国发展不平衡问题的一个突出表现就是区域发展不平衡。作为区域协调发展的一项国家战略，京津冀协同发展正是解决京津冀地区发展面临矛盾和问题的重大举措。

与珠三角、长三角城市群相比，京津冀城市群发展相对滞后，不仅整体发展水平较低，而且内部差距悬殊，发展不平衡问题突出。综合来看，是因为受以下两方面因素影响。

其一是整体上的区域性原因，京津冀地区整体上市场经济发育和发展水平不如珠三角和长三角地区。改革开放以来，我国经济发展呈现出明显的南北差异和东西差异。珠三角地区和长三角地区作为改革开放的前沿，分别依靠外向型经济、外商投资和自身市场经济活力实现了率先发展。京津冀城市群的差距首先在于除了北京、天津以外，其他城市普遍弱小、总体上成长不足，也就是说短板在河北。

其二是京津冀内部关系方面的原因，京津冀城市群内部关系割裂、没有形成协同发展效应。京、津、冀三地政策差异较大，行政割裂因素的作用和行政配置资源的特征突出。相比之下，珠三角城市群、长三角城市群内部各城市之间，经济因素关联和市场化因素的作用更强。

河北城市普遍发展落后与京、津、冀之间关系割裂，是造成京津冀城市群发展水平不高和发展质量不优的主要原因。特别是由于在相互关系地位上不对等，多年来，北京凭借其首都特有优势和行政干预，不断打造利益高地和成本洼地，虹吸作用明显，使得人口和生产要素不断地加剧向北京聚集，发展失衡愈发突出。

疏解北京非首都功能，

与推动京津冀协同发展相辅相成

习近平总书记曾指出，北京是我国的首都，北京城市建设管理在不断取得成绩的同时，也面临很多令人揪心的问题，主要表现在集聚了过多的人口和功能，经济社会各要素处于“紧平衡状态”。要坚持和强化首都核心功能，调整和弱化不适宜首都的功能，把一些功能转移到河北、天津去，这就是“大禹治水”的道理。习近平总书记还强调指出，京津冀协同发展是个大思路、大战略，要通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。

京津冀协同发展战略把解决北京“大城市病”和推动京津冀协同发展结合起来、统筹考虑，是贯彻落实新发展理念的重要体现。“有序疏解北京非首都功能”和“推动京津冀协同发展”是相辅相成的一体关系。

首先，从京津冀的发展现状和问题看，京津冀之间发展差异悬殊、互补性强。一方面，北京聚集了太多的人口和功能，导致过于“肥胖”和过于拥挤的“大城市病”。另一方面，河北作为京津冀地区最大的人口和空间地域，诸多城市普遍“瘦弱”，经济社会发展水平与京津相比差距很大。

其次，相辅相成的关系还体现在，北京向外疏解什么、如何疏解，与河北、天津承接什么、如何承接，是相互适应的对接关系。

而且，北京人口和功能的疏解，也远不像一般物品搬家那么简单，它涉及到，北京如何才能转得出去，转移出去的成分是否还具有同其在北京一样的作用和效应。

特别是雄安新区，更是体现着这种相辅相成的一体关系。雄安新区作为疏解北京非首都功能的集中承載地，同时也有其自身的高点定位。雄安新区将重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等，不符合条件的坚决不要。对此，北京要真正转出一些高水平功能成分，把雄安新区打造成创新发展和高质量发展的新引擎。

如何更好地疏解北京非首都功能，

推动京津冀协同发展

京津冀协同发展的关键是改善相互关系、优化空间布局、打造新的增长极。无论是北京非首都功能疏解，还是京津冀协同发展规划确定的其他各项任务举措，都应更注重从增强区域发展活力、提升整体质量和效能上下功夫。其中，要特别重视以下几个问题。

1.着力改善京津冀之间、京津冀城市群各城市之间的相互关系。一方面是加快实现物理上的互联互通。彻底改变以往的隔离思维和隔离发展模式，按照区域一体化目标要求，建立起以交通为先导的基础设施互联互通网络。基础设施上互联互通，是优化京津冀空间布局、促进京津冀协同发展的重要物质保障。另一方面是政策机制上的对接和融合，以经济政策上的融合推进京津冀市场一体化，以社会政策上的融合推进基本公共服务均等化。

2.以“外科手术”和“内科治疗”解决北京大城市病。对于大城市病，既要外科手术，又要内科根治。疏解北京非首都功能，一是要以功能疏解带动人口疏解，要按照功能分类选择转移非首都必需的功能成分，带动相应行业领域（系统性的）人口转移；二是要着力提升承接地的市场环境和公共服务水平，为转移承接的功能和人口留得住、发展得好创造条件；三是要填平相应领域的政策洼地，防止减肥后又增肥；四是要做好城市发展规划，提高城市规划建设管理水平。其实，大城市病具有普遍性，归根结底是城市发展过程中在城市规划建设管理上出了问题。城市建设发展水平提高不了，旧城市病切除了，新城市病还会产生。

3.在功能“转移—承接”过程中提质增效。京津冀协同发展的本质是实现1+1+1>3的协同效应。北京功能疏解不只是简单的人口和企业搬家，还要保证转移到天津和河北的企事业单位、物质要素和人才要素，仍能发挥相应的功能和效应，而且从促进京津冀协同发展和提高整体发展水平来说，仍要发挥更大的效能，更好地带动周边地区发展。在一定程度上说，这也决定着通过疏解北京非首都功能推动京津冀协同发展目标的实现。

4.着力提升河北发展水平、补齐区域发展短板。与珠三角、长三角相比，京津冀的发展差距在河北。河北的发展水平与环首都的重要地位、与京津冀经济区的重要地位、与打造以首都为核心的世界级城市群的目标要求不相适应，也是顺利承接北京一些高水平功能转移的主要制约因素，为此要支持加快河北发展。长期以来，河北发展的短板是开放不够、活力不足。要以雄安新区建设为契机，通过体制机制创新，全方位扩大对内对外开放，增强区域发展活力，提升河北经济社会发展质量和水平。

（简介）

彭建强

河北省社会科学院副院长、研究员，国家“万人计划”首批哲学社会科学领军人才。