青岛市环境基本公共服务体系现状研究和建设模式与发展建议探讨

和慧 姜军伟 李淑芬

摘要：本文通过开展青岛市环境基本公共服务体系现状研究，找出青岛市城乡之间在环境基础设施、环境监测水平、环境监管能力、环境信息公开与应急能力等方面存在的差异，以及影响青岛市环境基本公共服务均等化进程的因素，提出青岛市环境基本公共服务体系的建设模式和发展建议，为提升青岛市环境公共服务体系的水平提供借鉴。

关键词：环境基本公共服务体系；城乡差异；均等化；建设模式

中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）03-0005-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.03.002

Abstract： Based on the current situation of environmental basic public service system in Qingdao city， this paper finds out the differences between urban and rural areas in environmental infrastructure， environmental monitoring level， environmental supervision ability， environmental information disclosure and emergency ability， and the factors that affect the process of Equalization of environmental basic public service in Qingdao city， puts forward the construction mode and development suggestion of environmental basic public service system in Qingdao city， which provides reference for upgrading the level of environmental public service system in Qingdao city.

Key words： Environmental basic public service system；Urban disparities；Parity；Construction model

环境是人类赖以生存和发展的基本载体，环境质量状况与人的生活状况息息相关。随着社会经济的发展，人们对环境质量和相应环境服务的要求也不断提高。党的十九大报告指出，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要。因此，环境保护工作应适应新形势发展的需求，进一步统筹城乡、协调区域，加大环境基本公共服务投入，提高环境基本公共服务水平。

青岛市在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等公共服务供给方面，城乡之间存在较大的差异[1]，同时我国环境公共服务存在总量不足、区域间差异显著、城市和乡镇之间差异较大的特点[2]。经过多年的努力，青岛城乡基本公共服务均等化取得较大进展[3]，但环境基本公共服务方面仍存在较大差异。因此开展青岛市环境基本公共服务体系现状研究，探讨青岛市环境基本公共服务体系的建设模式和发展建议，对推动青岛市环境公共服务水平的提高具有重要意义。

1 环境基本公共服务体系概述

1.1 环境基本公共服务的定义

环境基本公共服务的概念和含义尚没有统一的界定。李红祥等认为环境基本公共服务是指由政府提供的，在一定发展阶段，保障公众基本环境权益的最小范围、最低标准的公共服务，是保障人民基本生存权和发展权必需的公共服务[4]。乔巧等认为环境基本公共服务是指由政府主导提供的，保障社会公共享有的基本的、标准动态变化的、最终以环境质量均等为目标的公共服务[5]。张筝等认为基本公共服务是由政府主导提供的，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的基本环境质量[6]。刘培莹等认为环境基本公共服务是保障人民基本生存权和发展权必需的公共服务[7]。随着我国环境保护形势日益严峻，国家对环境基本公共服务的重视程度不断提升，因此环境基本公共服务建设将成为当前和今后一段时期重要的富有挑战的任务。

1.2 青岛市环境基本公共服务的范畴

环境基本公共服务首先是要满足人们最基本的环境权益，而在城市尺度上的环境基本公共服务，又是与具体的城市特定（城市面积、人口密度、城市属性等）息息相关的[7]。结合青岛市的城市功能定位、城市发展理念、城市发展途径和发展愿望，统筹考虑目前环境公共服务的范围和发展趋势，确定青岛市环境基本公共服务体系包括保障人体健康的环境质量、覆盖全市域的环境监测预警、监管、应急、信息能力体系，完善的环境基础设施，面向全体市民、企业、社会团体的环境信息及服务网络体系等，以环境基础设施的完善、环境监管的规范、環境信息的公开等各种环境服务为投入，着力将青岛打造成幸福宜居的国际现代化城市。

2 青岛市环境基本公共服务体系现状及存在的问题

2.1 青岛市环境基本公共服务体系现状

根据《青岛市城市总体规划（2011-2020年）》，青岛市规划形成“中心城市—外围组团—重点镇—一般镇”四级城镇等级结构，本文按照上述四级城镇等级来研究青岛市环境基本公共服务体系的现状水平，研究内容包括环境基础设施、环境监测监管体系、环境信息公开与应急体系等。

2.1.1 环境基础设施

青岛市中心城区中市南区、市北区、李沧区雨污分流完善，污水集中处理率达到98.4%，城阳区（不含红岛经济区）、崂山区和黄岛区建成区污水集中处理率分别为96.8%、75.4%、97.4%，红岛经济区的污水集中处理率为55.0%，污水管网和污水处理设施建设均较落后，污水集中处理率较低[8]。外围组团中四个县级市平度市、即墨市、莱西市和胶州市建成区污水集中处理率分别为93.5%、96.1%、98.1%、96.8%，其他外围组团无统计数据。青岛市9个重点镇中尚有5个重点镇未配套建设污水处理设施，一般镇中有10个乡镇建设有污水处理厂，占比不足40%。截至2018年，青岛市城市建成区共建成30座城市污水处理厂，处理规模达到209万吨/日，全部安装有自动在线监测系统。

青岛市中心城区和各组团生活垃圾收运工作由环卫部门统一收集、收运，村镇采取“村收集、镇（乡）转运、县（市、区）处理”的城乡一体化垃圾集中处理体系，已达到一村一个垃圾收集点，一镇一个垃圾转运站。青岛市建成区生活垃圾无害化处理率达到100%，农村生活垃圾无害化处理率约95%，尚有少量垃圾随意存放。青岛市现有生活垃圾无害化处理设施7座，处理方式包括卫生填埋、堆肥、焚烧及综合处理等。截至目前青岛市生活垃圾无害化处理总能力7500吨/日，无害化处理率100%，资源化处理率58%[8]。

2.1.2 环境监测监管体系

青岛市环境监测体系较为完善，目前全市国、省控监测点位669个，市控点位2500多个，覆盖了大气、饮用水源地、河流、地下水、近岸海域、噪声、土壤、降水、生物、辐射等领域环境质量的例行监测、污染源监督性监测和突发环境安全事故应急监测。

青岛市形成了较完善的环境监管方式和环境管理体系。全市实行环境监察三级网格化监管模式，将全市行政区域逐级划分为2大片区、11个主体网格和56个单元网格，通过定人员、定职责、定任务，做到工作有人管、任务有分工、考核可评价、追责可溯源，实施“全过程、全方位、全覆盖”的环境监管方式。同时按照“联动式执法、网格化管理、全方位覆盖”的要求，开展日常巡查，建立“一企一档”，对企业实施动态管理和分级分类监管。

2.1.3 环境信息公开与应急体系

青岛市通过市环境保护局开展环境信息公共工作，制订了《青岛市环保局政府信息公开指南》，并在青岛政务网和环保局官网公开相关内容。青岛市注重预防为先，建立了完善的三级环境应急预案管理体系，编制完成4个市级、22个区（市）级专项和部门预案，306家企业环境风险预案完成备案，组织市级预案培训和市、区级应急演练82次，建立了环境应急指挥系统和环境应急通信系统，实现了应急信息化管理。

2.2 青岛市环境基本公共服务体系存在的问题

虽然青岛市环境基本公共服务体系建设取得了很大发展，但是目前存在的最大问题是城乡差异明显，如中心城区环境基础设施建设水平较高，外围组团及乡镇、农村水平较低；如环境监测监管体系、环境信息公开与应急体系建设等都主要集中在中心城区等。同时，随着城市的发展，中心城区的环境基本公共服务水平也需要进一步提高，以保障全市享有舒适的生活环境。

2.2.1 环境基础设施

环境基础设施建设主要研究了污水处理和固体废物处理设施的配套建设情况，经调研发现，现有的基础设施在布局、处理能力等方面存在很多问题和不足，主要包括以下两个方面：一是目前中心城区中红岛经济区和崂山区污水集中处理率较低，部分重点镇及区域污水处理设施缺失，应加快污水处理设施建设，提高该区域或组团的污水集中处理率。中心城区市北区、崂山区、黄岛区和即墨组团部分污水处理厂已满负荷运行，存在处理能力不足的问题，同时仍有个别污水厂出水水质不能达到一级A标准要求。因此，应对未达到一级A标准的污水厂进行提标改造，以改善水环境质量。根据污水厂布局，目前青岛中心城区已建的污水处理厂基本全部位于沿海周边，污水处理后直接排海，回用水利用率较低，应提高污水处理厂的回用水利用率。另外仍有大部分村庄生活污水未被收集处理，未经处理的生活污水直接排入农村周边的地表水系，形成面源污染。因此，应加强农村生活污水收集和处理设施的建设。二是中心城区及即墨、平度、莱西组团现有垃圾处理设施存在能力不足的问题，西岸城区、董家口组团和新河组团等无垃圾综合处理设施。虽然目前生活垃圾无害化处理水平较高，但主要以卫生填埋为主，资源化和减量化水平比较低，市民无垃圾分类意识，生活垃圾未做到源头分类，增加了垃圾转运和填埋场的负担。农村地区因宣传不到位和环保意识不高等原因，仍有少量生活垃圾隨意倾倒现象。

2.2.2 环境监测监管体系

青岛市环境监测工作开展较好，但由于自动监测国控点、非国控点位以及大部分常规连续监测点位都位于市区，农村环境监测点位较少，与城市相比差异较大，甚至有的区市没有对农村饮用水水源地开展例行监测。中心城区监测体系也存在一定的问题，如城阳区、红岛经济区现有环境空气质量自动监测站不能覆盖整个区域。青岛市工业园区较多，各工业园区功能不同，排放的大气污染物不同，针对各工业园区的排污特点，目前仅在黄岛石化区、董家口经济区、新河化工区和蓝色硅谷核心区设有监测点位，其他工业园区缺少环境空气监控点位，且目前大部分监测点位均采用手工监测，监测频次低，未做到自动在线监测。同时随着有机废气污染越来越突出，青岛市的国控点、省控点及市控点均未开展VOCs及重要组份监测；地下水和土壤例行监测点位较少。

目前我市已建立了三级网格化环境监管体系，后续应进一步整合管理资源，提升监管效能，建立更科学得网格化环境监管体系，消除环境监管盲区，尤其是农村地区。

2.2.3 环境信息公开与应急体系

在环境信息公开和应急体系建设方面，现有的供给主要集中在中心城区，由于经济条件、技术水平、环保意识等存在差异，致使我市不同市区之间、重点镇和一般镇之间、城镇和农村地区之间存在较大差异。

3 影响青岛市环境基本公共服务均等化进程的因素

青岛市环境基础设施建设、环境监测预警、信息公开以及应急服务的区域城乡差异，表现为环境基本公共服务的产出不均，由投入产出的相关性来推定，造成不均等的最主要因素来源于供给水平的不均等。目前，青岛城乡、区域间公共服务资源处在供给不均衡的状况，并已经形成了三级梯队，分别是以中心城区为代表的较高水平梯队、以外围组团为代表的中等水平梯队、以乡镇和农村为地表的较低水平梯队。

在青岛市中心城区环境基本公共服务基础设施建设水平发达，环境基本公共服务资源供给充分，辖区内居民得以享受比较完善的环境基本公共服务；在外围组团，环境基本公共服务体系还在探索完善之中，其硬件设施、软件水平与建成区之间存在着比较大的差距；而大部分乡镇和农村地区，环境基本公共服务投入能力不足，导致设施建设滞后，服务资源匮乏，服务效果较差。

4 青岛市环境基本公共服务体系建设模式与发展建议

4.1 建设模式

为保障全民享有舒适的生活环境，建议采取“中心城市—外围组团—建制镇—中心村（农村新型社区）”四个层次逐步覆盖的理念，分别按环境基础设施、环境监测监管、环境管理体系等方面进行城乡环境公共服务设施配置，立足青岛市现有的环境公共服务基础，根据青岛市的经济社会发展阶段，逐步提升青岛市的环境公共服务水平。把环境基础设施建设运营、环境监测与评估服务、环境监管服务、环境应急服务以及环境信息服务等纳入基本公共服务的领域，加大投入，全面推进乡镇、村环境公共基础设施建设和监管能力建设，积极推动各项环境基础设施、环境保护管理工作向乡镇、农村延伸和辐射，做到全覆盖，使不同地区、不同阶层逐步享有基本均等的环境公共服务，建立全民均等普惠型环境基本公共服务体系。

4.2 发展建议

为了推动青岛市环境基本公共服务体系的发展，结合青岛市的实际情况，提出以下几方面的发展建议：一是优先改善最迫切需要达到环境基本公共服务底线标准的区域。根据青岛市现状，优先提升城阳区、崂山区、黄岛区为代表的中心城区服务水平，有针对性提升即墨市、平度市、莱西市、胶州市为代表的外围组团服务的硬件设施与软件水平，补齐市南区、李沧区、市北区为代表的中心城区服务短板，高水平建设西岸城区为代表的新城地区环境基本公共服务体系。二是优先改善可行程度高的服务体系建设部分。由环境基本公共服务的总体系来看，当加大财政供给时，可优先解决如农村的污水管道、垃圾转运设施建设，全市的生活垃圾资源化处理设施等方面的硬件设施，其可行性程度更高，实施效果更为显著。三是优化财政供给模式，明确市、区、镇三级事权与财权责任。充分发挥市、区、镇级人民政府财政统筹能力，将村级环境基本公共服务纳入财政预算。明确镇、村环境基本公共服务在市、区级财政预算中专项资金来源，构建与提升服务水平相匹配的专项资金投入增长机制，加大市、区级财政直接支出比重和转移支付力度。四是建立优化环境基本公共服务绩效评估制度。根据青岛市实际情况，建立环境基本公共服务均等化的”供给、需求、效果”指标，据此进行均等化评估、划分绩效等级，运用评估结果来进行有针对性的改善计划，使得环境基本公共服务工作的改进更为量化、目标化。五是加强公众的环境权益享有意识。

生态环境保护意识的加强能够增强公众向政府的环境信息流反馈，使得环境基本公共服务体系中公众参与的分量加大，进而督促政府为推进环境基本公共服务均等化进行多向决策，加快均等化发展进程。

5 结论

本文对环境公共服务的概念和含义进行了简单的探讨，对青岛市环境基本公共服务的范畴进行了定义，主要包括保障人体健康的环境质量、覆盖全市域的环境监测预警、监管、应急、信息能力体系，完善的环境基础设施，面向全体市民、企业、社会团体的环境信息及服务网络体系等。通过对青岛市环境基本公共服务体系建设现状进行研究，找出了青岛市城乡之间在环境基础设施、环境监测水平、环境监管能力、环境信息公开与应急能力等方面存在的差异，给出了供给水平不均等是影响青岛市环境基本公共服务均等化进程的主要因素，提出了青岛市应采取“中心城市—外围组团—建制镇—中心村（农村新型社区）”四个层次逐步覆盖的建设模式来建立全民均等普惠型的环境基本公共服务体系，并给出了青岛市环境基本公共服务体系发展的建议，为提升青岛市环境公共服务体系的水平提供借鉴。

参考文献

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[3]刘文俭.推进青岛城乡基本公共服务均等化进展情况调查及对策研究.青岛大学师范学院学报[J].2010，（3）：102-108.

[4]李红祥，吴舜泽等.构建中国环境基本公共服务体系的思考.中国环境科学学会学术年会论文集（2011）：1900-1905.

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[6]张筝，侯贵光.以基本环境质量均等为目标的环境基本公共服务体系研究.中国环境科学学会学术年会论文集（2013）：6827-6830.

[7]刘培莹，周劲松等.案例城市环境基本公共服务与现状比较研究.环境科学与管理[J].2015（6）：9-14.

[8]青岛市城市建设统计年报（2015年）.

收稿日期：2018-02-24

作者简介： 和慧（1981-），女，山東泰安人，硕士研究生，主要研究方向为环境规划、环境污染治理、污染防治政策研究等。