新公共服务理论视角下服务型村委会建设研究

覃郁杰　赵晓光

摘 要：新时代中国特色社会主义新阶段提出实施乡村振兴，势必将更多公共产品和公共服务下达到广大农村。传统管理型村委会已不适应乡村振兴的需要，必须寻求新理论来指导，转变职能，加强治理而不是管理。本文通过界定新公共服务和服务型村委会概念，比较相关公共行政理论，针对服务型村委会建设现状及问题，从新公共服务理论视角提出服务型村委会建设的建议。

关键词：新公共服务 服务型 村委会

在2017年10月中共十九大会议报告中提出前瞻性的“乡村振兴战略”，其中强调加强农村基层基础工作，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。[1]在2017年12月29日中央农村工作会议提出了实施乡村振兴战略三个阶段的目标任务，其中强调必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路。2018年2月初公布《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。以上这些会议精神和文件为“三农”问题更加深度、广度、长度的有效解决提供了明确的方向、清晰的思路、可行的政策。

我国进入了新时代中国特色社会主义的新发展阶段， 要把乡村振兴战略落实到农村，离不开农村基层组织--村委会的全力配合，更重要的是有没有能力配合好。从我国目前的村委会来看，几乎还停留发挥管理村民、村务的传统功能上，没有形成一种治理型、服务型的基层组织。只有服务型村委会才能让农村跟上时代步伐和乡村振兴战略得到落实，因此，如何构建服务型村委会是一个值得现今学者们研究的课题。

一、概念界定

（一）新公共服务

新公共服务是一种与传统公共服务、传统公共行政、新公共管理既有区别也有联系，并更加注重公民、公共利益、民主、协商对话、合作等的新公共组织理念，其中以公民参与为中心。[2]从更具体的角度来分析新公共服务，指公共行政人员在组织、参与公共活动和执行公共政策时，以为民服务当作职责，注重与公民平等协商对话，主要工作重点不应该是管理，而应该是治理。随着新公共服务的理念不断发展成熟，已经不单单内涵于公共行政领域，正不断地在其他领域形成了新公共服务视角+的趋势。

（二）服务型村委会

在我国农村村民委员会是一种具有中国特色的、基层的群众自治组织，在乡镇党委的领导下进行村务、村民自我管理，具有管理、教育、服务等功能。本文的服务型村委会是指构建一种以新理念运行的村民自治组织，其更加注重乡村治理而不是管理，注重公民参与而不是单向沟通，既要效率也要重视公平，既要合法也要重视合理。我国乡村村民委员会经历了改革开放以来四十多年的发展，其职能仍偏重于管理，正与现今经济深化改革越来越不适应，如不进行基层组织制度的改革和职能转变，农村市场经济发展将受到其制度、功能的严重制约，势必影响到乡村振兴战略的落实。

二、新公共服务理论与相关范式比较

（一）新公共服务与传统公共服务

新公共服务在提出之前存在着传统公共服务，它们既有传承关系也有着明显区别。“公共服务”概念可以引用法国学者莱昂狄骥观点，他认为：“公共服务是指任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动。”[3]新旧公共服务都致力于公共利益的实现，为人民群众改善生活质量。而新旧公共服务差异归纳为：一是新公共服务以公民为中心，旧公共服务以政府为中心；二是公共服务提供上，新公共服务重视市场机制并引进非政府组织参与，旧公共服务仅以政府单一运行；三是新公共服务更具灵活性和适应性，旧公共服务局较限于公共行政领域。可见，新公共服务更具有现今社会的生命力，在理论和实践上都值得继续耕耘。

（二）新公共服务与传统公共行政、新公共管理

公共行政学者登哈雷夫妇认为，新公共服务是对传统公共行政尤其是对新公共管理的超越，前者是对后两者的扬弃，并增加了自己的新内容。新公共服务与传统公共行政、新公共管理的区别简要归述为：传统公共行政偏于围绕法律和政治标准，新公共管理以效率和市场为中心，新公共服务以公民参与为中心。新公共服务批判传统公共行政的不灵活和浓厚官僚味，也批判新公共管理过于重视效率和经济而忽略公平、民主、人文情怀等，它通过批判呈现自我价值和身份辨别，从而促进了自身独立理论体系建立和发展。学术界有一说法，即“新公共服务是站在巨人肩膀上”，而两肩可以形象概括为传统公共服务、传统公共行政、新公共管理，经历了十几年发展的新公共服务虽然站住了，但没站稳，仍有许多理论困境，因此需要理论与实践不断转换来丰富、完善它。

三、当前我国服务型村委会建设现状以及存在的问题

我国村委会自上世纪70年代末改革开放以来，不仅自行管理村中的人和事，还一直为各种政策在农村实施保驾护航，在很长一段时期发挥了其管理、教育等功能。随着发达地区和城市的带动，农村经济社会都快速发展，农村社会矛盾次序发生了变化，农民的生活方式、观念等也不断变化，一直侧重的管理功能对农村问题解决越来越不凑巧，因而村委会需要转变职能，强调治理而不是管理，侧重服务功能而不是管理功能。

（一）对服务型村委会的认识还需进一步深化

当前，我国服务型村委会建设尚缺乏系统的理论指导，服务理念的认知不深，实践也处于探索阶段。对服务型村委会认识不管村干部还是村民都容易简单化，往往把服务型当成简单的基础设施服务，如村文化娱乐室、路灯设置、幸福院等，可见其建设存在着认识上的局限，制度观念较低。还有的村民认为提供越多公共服务与产品就是村委会服务型的体现，却没有考虑到是否为村民共同所需所享。服务型村委会建设的根本目标是建立起以公民参与为宗旨并突出其服务职能的村委会，要达到这一目标，我国村委会还需要不斷地进行职能转变和公民理念的宣传，深化对“服务型”的认识，加快村规民风改革创新。

（二）村委会的监督制度还需进一步健全

目前我国村委会的监督制度尚未完善，致使工作透明度低和监督主体缺失等问题。农村事务工作透明度还不够。一直以来我国农村在村务公开方面做了很多的工作，特别是宣传栏设置和农村电子政务建设使得村委会的透明度有所提高。但是村务公开的形式、内容、时间等没有形成合理管理制度，宣传栏几个月甚至几年才更新一版，许多外出的村民无法获知家里的信息，阻碍了村民事务的办理和对村委会的监督。此外，监督村委会的村民缺失。村委会仅有乡镇政府监督远远不够的，还要加强村民的公民监督。村民监督缺失导致乡镇政府过多越权村委会，阻碍了村民想了解的农村事务及时公开，村民所拥有的监督权限、方式、程序、范围等不够具体明确，监督权名存实亡，也就导致农村内部产生信息和公共服务不均衡，有的人受益有的人受损，更有甚者的是村霸横行乡里没人敢出来声讨。

（三）尚未建立村委会工作评估制度

由于村委会干部几乎是以村民组成，他们身上带有传统农村的观念局限性，加上工作绩效没有一个衡量标准，很容易造成工作上互相推诿、利益纷争。服务型村委会要求村委会为村民提供优质服务，其建设的好坏与村民的利益息息相关，没有简易、实用的村委会工作评估指标体系来配套势必造成工作人员缺乏服务意识、服务效率低下。现今我国村委会尚未建立完善的工作评估制度，没有工作衡量指标来发挥其导向作用，对于村干部的工作进度、工作效果等没有进行持续跟踪考核，很难提高其服务意识，营造不出为服务质量提高而竞争的氛围。

（四）村干部及村民素质较低

村委会缺乏较高素质的干部，会制约其服务功能的发挥；而缺乏较高素质的村民，使得其村务参与度较低。村民的素质决定农村社会发展的快慢，若是村干部素质较低，就会弱化村委会的服务职能。由于《村民委员会组织法》中没有素质一项的要求，出现了一些素质极低的人入选村委会，同时还受到宗族文化、黑恶势力、贿选等因素影响，导致村委会干部良莠不齐，对为人民服务的认识深浅不一和工作不团结。素质低下的干部不懂如何为民服务，往往造成有心无力或者好心办坏事。村民素质高低同样重要，其低就会使得村委会的“服务”动力不足，村民参与度不高。目前我国农村传统的管制思想仍然根深蒂固，对现代民主意识和观念抱怀疑态度，不关心村委会建设的事，不相信村委会的服务完全公益性，村民素质低形成不了一股压力，自然逼不起村委会努力改进自己，增强服务观念和功能。

（五）村干部工作热情不足

在我国村干部既不是公务员，也不是事业编人员，却在工作中被国家以公务员对待，责解決农村大大小小的问题，又在待遇和地位面前，政府又将其当成农民，工作与报酬不相配，很难让村干部鼓起足够大的热情。多都是兼职或做生意，村委会的“值班制”在许多农村实际上是名存实亡，往往大门紧闭，村民要折腾一番才能把事办下来，进而也降低了村民对村务的参与热情。在待遇和地位偏低情况下，村委会成员很难不偏“私”，这就使得村干部热情大部放在如何窃取村民公共利益上，造成了一些村恶性选举，竞选干部变成不为村民服务而是谋私利的途径，村委会与村民往往走向对立局面，没有群众支持的村委会，干部组织活动就没有热情，最终只会恶性循环。

（六）集体经济弱，人口流动性大

由于农村没有像样的集体产业，许多农村人口涌向城市，这使得传统的村委会管理已不能够满足现实的需要。没有集体经济，村委会就没有多余的活动经费，只能靠政府拨付经费维持组织基本运转，而至于转变村干部职能，提高村民的素质等无不需要资金来辅助。当前农村外流人口增多，包括外出务工、读书、做生意等，造成了许多农村治理困境，例如村民不能够集中开会、村委选举做不到普选、政策无渠道及时传达等。集体经济能够给予村委会活动提供重要支撑，有自留的资金就能办更多受益于村民的事，同时工作也能留下更多人口在村中生活。

四、新公共服务理论视角下服务型村委会建设途径

（一）加快村委会职能转变

村委会的职能分为管理、教育、公共服务等。长期以来村委会重管理而轻服务，导致村民有求于村委会，损害了村民的公民平等性和公益性。扭转这一局面需要要加快村委会职能由重管理转为重服务、重治理，改革创新工作制度，转变工作方式。在对乡镇政府越权于村委会行为进行规制前提下，把政府的服务理念嫁接于村委会，从而促进村委会借鉴政府职能转变而加快自身职能转变。墙上和纸面上的村规定期修改以适应农村治理需要，更加强调服务，同时通过安排驻村第一书记和村官的形式将服务理念带到村委会中，影响出身农民的村干部转变工作方式，促其更加注重与村民双向平等对话而不是长官式办事讲话。

（二）加快村干部和村民观念转变

服务型村委会构建离不开村干部与村民观念共同转变，单单一方有公民、服务观念是起不到作用的。人的观念会决定人对事物的态度，必须重视观念的引导。我国村民长期熏陶在封建、宗族等落后思想中，往往把政府指导下的村委会看成乡村衙门，不敢要求村委会主动为民服务，而来自村民的干部自然认为自己高村民一等，这都是观念落后作恶。通过一些针对性的教育培训，提高村干部的素质，进而增强其服务村民的意识；加强对村民开展宣传教育，定期召开宣讲会普及村民的法律常识、村规等，从而增强其公民意识和民主观念。村干部和村民的公民、服务观念同时转变，可以更好地建立村委会与村民的合作关系，村民支持和理解村委会，而村委会进行公共服务供给和组织活动更有效率和质量。

（三）加强村委会与村民有效对话

加强村委会与村民有效对话，增进彼此间了解，村委会可以获知村民需要什么服务，而村民知道如何获得公共服务。村干部必须以服务者身份与村民进行沟通，不说官套话不摆架子。同时也狠抓农村党员的作用，督促他们的先进性，带动群众思想进步，发展好自己的同时带动村民谋发展。党员需要倾听“民声”，传达民众信息给村委会，这需开展好农村的党建工作，定期召集党员开会，即方便党员反映“民声”，也可以通过会议培训也增强党员的带头作用和服务意识。“民声”得到有效传达，也就激发了村民的公民参与意愿，乐于关注村情变动和公共服务建设。

（四）建立有效的公共服务监管体系

有效的公共服务监管体系需要乡镇政府、村委会自身、村民三方着力。政府可以对村委会关键公共服务环节实施监控，保证政府递送的公共服务和公共产品受益于全体村民。村委会需要加强村干部监督管理，村务需要有效的形式进行公开，例如建立村委网站、微信群、QQ群等新媒体平台来传送信息，保证外出的村民及时、方便地了解办事细则和村情。新媒体平台应用可以形成舆论监督，村民虽住得较分散，却能一起网上议论村事，评论村干部工作，起到了监督村委会的作用。在乡镇和村委会都需要开辟村民投诉意见渠道，线上线下意见箱都需要设立，以方便收集和反馈信息。

（五）完善工作机制，提高村干部待遇

村委会完善工作机制，可以更好地分工明确，责任到位。对村干部实行工作考核，多劳能干者定较高绩效，“懒政”者批评清退，这样促进村干部沉下群众中去，为民解问题办实事。单有工作机制不行，还需要机制动力，即提高村干部的待遇。可以适当提高村干部工资，提供培训、出差参观等机会，让村干部减少家庭生活压力和开拓思路接受新知识，发展好自身经济能力，也间接地减少了村干部腐败问题。

（六）理清村委会与政府、市场的边界

村委会在注重服务功能中，理清与政府、市场的关系。一是村委会属于村民自治组织，因此在接受政府指导和资金支持下不能完全依赖其办事，要保持自身相对独立性，这样才能保证村委会为民利益而反映情况。合理地引进市场主体配置农村资源，为村民提高更多更好的服务。村委会管理着村集体土地、林场、湖泊池塘等财产，没有市场力量的进驻其价值不会得到挖掘，通过收租金等形式，村委会可以有更多的资金和力量来修路、举办球赛等公益活动，增强了自身服务功能。同时村委会要建立办事清单制度，减少不必要的程序和要求，优化与政府、市场主体对接机制，促进公共服务及时、有效地下达全体村民。

总之，要实现乡村振兴必须建设服务型村委会，以新公共服务理论作为指导，激发村民的公民参与意识，让村委会更注重服务功能，可以与村中的实际情况结合起来，促进村干部与村民拉近关系，保障相互间信息畅通，公共产品和公共服务得到更好地传送和反馈。

参考文献

[1]黄瑾.高雷编，习近平强调，贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，[NO/L].新华网，2017-10-18.

[2]韩兆柱.翟文康，“新公共服务”研究综述[J].燕山大学学报，2017（2）

[3]Paul C.Light.The New Public Service[M].Washington D.C.：The Bookings Institution，1999：127-128.

作者简介

覃郁杰（1990—），男，汉族，广西贵港市人，管理学硕士，研究方向：政府行为与公共政策分析。赵晓光，（1991-）男，汉族，河南永城市人，管理学硕士，研究方向：公共组织与人力资源管理