乡村治理视野下政府诚信缺失的原因与对策分析

摘 要：政府诚信是指政府行政机关对其权力和职责的正确执行程度，乡村治理是指乡村社会的组织对乡村公共事务的管理与调控。丧失政府诚信是乡村治理陷入困境的重要因素。本文基于乡村治理的视野下的政府诚信问题及其原因，探讨优化政府诚信的方法。

关键词：乡村治理：政府诚信：原因：对策

对于乡村治理的概念，有以下几个看法，其一是乡村治理是乡村社会的组织或者机构通过众多制度来协调处理乡村公共事务的一种过程，它在整个国家治理体系构建中起着至关重要的基础作用[1]。其二是“乡村治理”即“村治”，是农村中村民自治的治理组织，村委会的行为属于村民自治的自发行为。笔者认为，乡村治理指的是在乡村社会内进行公共事务管理的一种政府与乡村之间的治理关系。

诚信，即诚实守信。而政府诚信是指政府机关在自身能力所能达到的范围内对民众所做出的约定的履行程度，包括政府机构科学执政的程度、政府部门依法行政的程度、政府公务人员公信力等。“按照社会契约理论，公众与政府的关系是基于行政权的运行而达成的政治委托代理关系。”[2]笔者认为，政府诚信是存在于政府与民众之间的特殊诚信，当政府做出失信行为时，民众由于其权力分配上的明显劣势会变得束手无策。

近年随着城镇化的进程日益加快，乡村社会也迎来了转型时期，基本上变迁总体呈现良性特征，但依旧面临着一些治理困境。而基层组织建设尤其是乡镇政府建设在一些地方滞后，政府丧失诚信，公权力和公信力明显下降，是乡村治理存在困境的关键原因。

1 乡村治理中政府诚信缺失的表现

（一）乡镇政府对农村利益的掠夺

自农业税取消以来，中央政府制定了很多惠农的政策，但乡镇政府对农村的利益剥夺却越来越普遍，这些剥夺不仅仅只出现在中西部农村地区，也大量发生在东部沿海地区的农村。[3]

以征地拆迁来说，由于“土地财政”的盛行，乡镇政府财政的来源主要是依靠出让国有土地来来获得土地出让金，因此政府不断地从农村及农民手中掠夺土地。在有的农村地区，出售国有土地所得收入占政府预算外收入的60%甚至更多。根据现有的土地财政制度，乡镇政府往往可以通过与农民之间不对等的权利分配来获取私利，对乡村社会发展及稳定造成了不利的影响，“这种个体化的不规范行为不同于政府组织在自身利益的驱动下，在客观条件下所采取的不规范行为，具有更大的隐蔽性、无规则性和危害性。”[4]

（二）乡镇政府官员腐败行为频发

乡镇政府官员的腐败现象这些年没有得到实质性的改善，一是在乡村治理中政府官员在国有土地的买卖过程中收受不法钱财，一些乡镇政府的领导在农村基础设施建设过程中未依法依规。而是通过弄虚作假来套取国家补贴。二是在评估农村低保户的资格是出现多报、虚报的现象，甚至本应发放到农民手中的低保金也被乡镇政府拦截。在一些经济比较活跃、位于城乡结合部的农村地区，个别官员目无法纪，他们操纵选举、笼络打手、强行敛财，摇身成为百姓痛恶的“黑老大”。[5] 乡镇政府巧妙地运用自身与村民中存在的信息不对等来隐瞒或者掩饰自己的一些不法行为，甚至于控制或者剥夺村民的合法权益。有很多乡镇政府官员组成了利益集团，自治制度在很大程度上会可能损害这些官员的私人利益，为了获得更大的自身利益，官员们会在行使自身职能或者村民自治方面剥夺村民的基本权利。

（三）鄉镇政府财政赤字巨大

近年来，我国乡镇政府所造成的财政赤字的规模十分巨大，这些乡镇债务不但会影响我国经济持续健康发展，还会影响到乡镇政府在进行日常管理和行政中的功能发挥，还会因为财政的短缺和补贴的困难导致社会组织与村民不愿意参与到乡村治理中来，“一个有权威的政府，必须是合法的政府，必须是守法的政府，也必须是遵守承诺的政府。”[6]乡镇政府的债务给农村社会发展带来了极大不稳定的因素，给村民与官员的干群关系造成了严重破坏。如果不解决乡镇政府的财政赤字，造成的后续后果难以想象。

2 乡村治理中政府诚信缺失的原因

（一）乡镇政府政治体制改革滞后

农村现行的政治体制已经不能够适应经济的快速发展和社会结构的剧烈变革，乡级政府过多考虑自身的既得利益，在政治体制中没有得到有效的制约。有些乡镇官员只顾追求自身的既得利益，所以在很大程度上并不能做到依法执政、科学执政，所以村民的利益和国家利益都得不到有效的保障。乡镇干部往往会集中辖区内所有的有利资源为自己谋取私利，当上级的行政机关根据实际情况制定出政策时，乡镇基层政府往往会通过“打擦边球”的方式来规避一些有可能是自身利益受损的风险，导致农民利益受损。这种以牺牲农民的切身利益来换取基层乡镇政府的利益其实看起来社会利益的总和并没有发生变化，但通过新的制度安排来对乡镇政府和农民之间这种不对等的关系进行调整无疑是必不可少的 。

（二）乡镇政府官员失信成本低

失信成本是指因失信人因其自身的失信行为所造成的各种损失。这些损失主要包括经济、道德等方面，有时甚至需要承担法律带来的惩罚。有学者从制度上认为：“信用政府，不仅是一个主动承担内在责任的政府，更主要的还是一个在制度上受到刚性的约束的政府。”[7] 乡镇政府及政府工作人员失信成本过低的根本原因就在于对失信成本制度方面约束的不足，但是因为乡镇政府在进行乡村治理中获取的收益比其失信所损失的成本要高得多，所以政府及其官员腐败问题无法得到根治。一是道德规范对官员的制约作用降低，失信而付出的道德代价不高，没有形成廉洁的道德风气，加之腐败情况越来越严重的大背景下，对农民来说政府和官员失信行为并不罕见。二是对失信行为的制约没有相应的法律制度，失信所需要付出的法律成本偏低，比如乡镇政府及其官员在如土地拆迁、低保户工作等乡村治理中的腐败没有一个明确的法律条例，给失信违法者以可乘之机。

（三）乡镇政府职能配置不合理

“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必须的。”[8]乡村社会如今处在剧烈变革之中，一个良好的政府更是必不可少。如果不存在一个有效的政府，乡村社会就会陷入治理的困境之中，实现乡村“善治”就是一纸空谈。其一是乡镇政府部门职能划分不清，出现了一件事多个部门管或者多个部门都不愿意管的现象，这种职能的交叉造成了政府部门资源的浪费，当农民有问题需要找政府解决时，解决往往面临很大的困难。其二是职能越位情况频发。“越位”是乡镇政府干涉过多农村发展的生产生活活动，这种干预农业生产的行为结果往往是是农民怨声载道，乡镇干部也没少出力，但乡镇政府不仅丧失了公信力还背上了沉重的债务负担。

3 乡村治理中诚信缺失的对策

（一）转变政府职能

转动政府职能最重要的就是要打造一个服务型政府。在农民进行生产生活时转变以前通过行政手段进行管理的思路。一是要对乡镇政府的部门设置进行改革，撤销多余的行政机构，理清部门之间的权责划分，改善冗员的现状，只有这样，才能够减轻农民的负担，促进农村的社会发展；二是政府部门设置要符合当地的发展状况，根据因地制宜原则确定部门及部门工作人员的配置。在乡村规模方面，如果规模较大且经济发展较快的区域可以配置经济方面的管理部门，如果规模较小的乡镇只需配置少量部门管理日常事务即可。

（二）提高政府及其官员的失信成本

在前文中我们提到制度设计上的缺陷是造成失信成本过低的根本原因，因此我们应该建立一个提高官员失信成本的合理且全面的制度体系，在真正意义上减少失信行为的发生。首先，要建立完善的追责体系，不论该干部是在任该职位还是离任。除了腐败行为要严惩不贷以外，因为官员追求自身政绩或者好大喜功造成的乡镇债务也要对其进行追责，不然会使得有些官员离任时毫无顾忌的将债务问题留给继任者。其次，要完善对官员的评价体系，明确“清旧债也是任务与政绩”对官员在任期间的政绩进行全面的科学考核，并以此作晋升的重要参考标准。

（三）建立多元主体治理的格局

在乡村治理中，除了乡镇政府发挥主导作用外，还需要发挥市场配置资源、村民参与等多元治理主体的作用。以前简单而且单一的治理手段已经无法适应乡村治理复杂的实际需要。在市场资源的配置方面，政府不要为了短期政绩或者自身利益作出违背市场规律的行为，盲目制定一些没有经过科学研究的政策，比如强制要求农民种植政府要求的农作物或者随着领导的变更强制要求农民更换种植的农作物，这样的行为都会给农民带来较大的经济损失。在社会参与方面，政府一是要充分调动农民参与的积极性，根据费孝通先生的差序格局理论，乡村社会是以熟人模式为基础的社会，因此农民的广泛参与对乡村治理有很大的帮助。二是要对新团体组织给予广大的支持，这些新团体组织作为沟通乡镇政府與农民的桥梁和纽带，能够起到化解社会矛盾、弥补政府公共服务不足及协同政府治理的作用[9]。

4 结语

乡镇政府是我国最基层的政府机关，而如何实现乡村治理的现代化也是如今的重要议题，在乡村治理中如何实现诚信政府的目标，对于我国乡村社会的发展具有重要作用。乡镇政府失信行为频繁发生会隔断政府与农村以及农民之间沟通的桥梁，会对整个社会信用体系的建设与发展产生了不利影响。乡镇政府失信的原因涉及到社会、经济、文化以及个人等诸多方面，仅仅从理论上进行的研究是完全不够的，只有在实践中寻求更大的突破才能够推动我国政府信任问题的研究得到更好的发展。

参考文献

[1]于水乡村治理与农村公共产品供给[M].社会科学文献出版社，2008.

[2]应松年，杨解君.行政许可法的理论与制度解读[M].北京人学出版社，2004.

[3]肖唐镖，近十年我国乡村治理的观察与反思[J].华中师范大学学报，2014.

[4]李锦顺，农村乡级政府行为失范和农民利益保护[D].广西师范大学，2001.

[5]朱峰，村主任变身“黑老大”疯狂敛财[N].经济参考报，2013.

[6]李靖、文宏，解决乡镇债务中的政府诚信内涵[J].农村经济，2006.

[7]毛寿龙政府向人大报告举债是好的开始， 2004年3月1日，http： //post. csonline. com. cn/pinglin/shizhengpinglun/t20040301_130945.htm

[8]沃尔芬森，变革世界中的政府[M].中国财政经济出版社，1997.

[9]王义，充分发挥农村社会组织的协同治理能力[J].社团管理研究，2005.

作者简介

潘文希（1993-）女，湘潭大学公共管理学院2015级研究生，研究方向：行政管理理论与实践。