灾后重建中的政府与社会组织协同机制研究

王晓端 贾永江 王燕

摘 要：当前我国面临自然灾害形势严峻，灾后恢复重建任务繁重。随着社会组织在救灾过程中发挥着越来越重要的作用，构建政府与社会组织协同机制成为完善我国现有减灾救灾机制的一个重要方面。

1 我国灾后重建面临的现状

我国是世界上自然灾害发生最为频繁的国家之一，近年来各类自然灾害易发多发，灾害损失严重，灾后恢复重建任务繁重。2016年7月19日到21日，河北省遭遇了特大暴雨洪涝灾害，造成了重大人员伤亡和经济损失。全省受灾人口904万，因灾死亡130人，失踪110人，直接经济损失163.7亿元。

当前我国的减灾救灾制度具有明显的政府主导特征，强调中央政府和地方政府对救灾工作的统一指挥和综合协调。当重大灾害发生时，政府通常起主导作用并占据核心地位，是灾后重建中的决策者和组织者，将各种社会力量纳入到公共救援系统當中进而转化为政府行为。灾后重建的战略规划、资金划拨、援助项目内容、重建管理等通过自上而下的集中方式来进行，政府各部门相互协调，将紧急援助资源与资金调拨并分发给各受灾地区，以推动重建工作。这种“行政主导”的集中式救灾机制在灾害发生初期，可以保证高效率的开展救灾工作，但是在灾后恢复重建的过程中，这种机制可能会引发一些如“政府承载过重”、“监督机制不健全”、“抑制社会力量的有效参与”、“中央对地方救灾的过多干预”等问题。解决这些灾后重建中存在的问题，需要完善和创新减灾救灾机制。当前随着社会组织在救灾过程中发挥着越来越重要的作用，构建政府与社会组织协同机制成为完善我国现有减灾救灾机制的一个重要方面。

2 社会组织在灾后重建中的重要作用

社会组织是独立于政府、企业的第三大社会治理主体，随着我国经济的不断发展，各种社会组织大量涌现，这些社会组织在灾害救援、灾后救助重建中发挥的作用越来越凸显。

自汶川地震以来，我国的社会救援组织呈现快速增长的态势，从最初的自发性组织户外山野救援，到现在各类型自然灾害专业救援，已发展成为一股庞大的社会力量。目前我国的应急救援力量包括军队、武警部队等突击力量，公安消防医疗等专业队伍为骨干力量，以地方和基层应急救援队伍、社会应急救援队伍为辅助力量等。社会救援组织作为国家救援力量中的辅助力量，在应对灾害过程中，扮演着积极的角色，他们推动着灾区的救援、重建，发挥着不可取代的作用。我国大部分省份都有社会救援力量的存在。以河北省为例，截止2015年第二季度，河北省社会团体数量为9843个，民办非企业单位8065个，基金会49个，社会力量庞大。在2016年“7.19”水灾发生时，一大批民间救援组织如蓝天救援队、蓝豹救援队、山猫纵队、阳光救援队、车友协会、爱心协会等频频现身河北灾区，为灾区的救援、重建恢复等工作做出了很的贡献。

在汶川地震和玉树地震时，我国的社会组织还只是分散作战、有限参与，但芦山地震后，民间救援力量开始注重统一协调作战，许多民间救援组织发挥自身特长和优势，为灾区的救助工作提供了有力的支持，成为多元救灾力量中的重要组成部分，不仅得到了政府部门的肯定，同时也被民众广泛认可。例如在尼泊尔地震中，中国强大的救援力量展现出高效率和专业性，发挥了重要作用。

但是由于社会组织在我国的发展还处于初级阶段，除少数大型社会组织外，大多数社会组织目前仍处于“野蛮生长”状态，普遍存在着发展不规范、分散、与政府职能部门之间的协调沟通不完善等问题。2016年7月28日习近平总书记在唐山考察讲话中提到“要加大社会力量的有序参与，加强协同治理，完善灾害预警、信息共享、应急响应、灾后重建、社会动员等运行机制”。因此，必须构建多方参与的社会化格局，推进政府与社会组织的协同机制，才能充分发挥社会组织在灾害救助中的重要作用，使社会力量有效的参与到灾后恢复重建中。

3 构建政府与社会组织协同机制

首先，构建完善的社会管理服务体系。2013年四川雅安“4·20”芦山地震后，四川省抗震救灾指挥部设立了由省总工会、团省委、省妇联、省残联、省侨联、省科协等6家群团单位和省民政厅构成社会管理服务组，并在雅安市设立综合协调办公室，在主要灾区县、乡（镇）设立15个抗震救灾社会管理服务站。社会管理服务体系搭建起政府与社会组织之间的联络和沟通机制，实现了政府引导和服务社会组织，并促使其依法、有序、有力、有效参与抗震救灾和灾后恢复重建工作，这是政府与社会组织在应对灾害时相互协同的重大进步。

其次，改进社会救灾捐赠模式。改变由民政部号召全国性捐赠并指定捐赠款物接收单位的做法，鼓励社会组织自发召集社会劝募。特别是在灾后重建阶段，政府与社会组织相互之间应当主动对接，政府根据社会组织的信息需求为社会组织提供物资、设施短缺清单，并优先让社会组织的善款和物资在灾后重建中发挥作用。有效的需求和资源对接，既能够避免灾后重建过程中出现多个社会组织争抢重建项目造成混乱的现象，也可能避免明星灾区救灾仓库爆仓与不知名的小灾区物资短缺的不平衡。

三是建立政府与社会组织协同的长效联络机制。重点加强救灾减灾部门、慈善事业管理部门和志愿者管理部门等与社会组织的长效联络机制，发挥枢纽型社会组织的作用，使得政府与社会组织的协同常态化、制度化、长效化。推广“4·20中国社会组织灾害应对平台”工作机制；参照云南、甘肃和贵州等地的做法，在应急状态下启动民政厅社会组织协调平台；提高平台运作效率，为参与救援和重建的社会组织提供信息共享，发挥各领域各层次社会组织的特长和能力，提高社会组织资源使用效率。加强政府与社会组织在资金、项目、志愿者、救灾能力和专业技术等方面的沟通，寻求更为有效的协同方式。

参考文献

[1]《我国灾后恢复重建顶层设计与政策推进》，李雪峰，行政管理改革，2015.09；

[2]《从独角戏到多元主体——透过芦山地震看如何建立政社联动救灾机制》，高一村，中国社会组织，2013（5）