中国助力老挝减贫研究

王耀华　宁龙堂

摘要：老挝是我国西南鄰国，也是我国“一带一路”战略重要合作伙伴。中国助力老挝减贫既是承担国际责任，也是促进中老两国政治沟通、民心相通的重要途径。文章首先介绍老挝贫困现状：然后从自然环境、民族、宗教、产业等角度分析导致老挝贫困的原因：其次对老挝减贫过程中的重要问题进行探讨，发现老挝公务员等管理者能力素质低、贫困率发展不平衡、教育区域发展不平衡是制约老挝减贫的主要问题：最后提出中国助力老挝减贫的策略。

关键词：中国；助力；老挝；减贫

一、老挝贫困现状

截止到2015年，老挝的人均国民收入不足2000美元，全国人口中，贫困人口约占20%：到2016年老挝贫困家庭数量为76318户，占到全国总家庭数量的6.56%：贫困村庄的数量是1689个，占老挝国内村庄总数的17.85%，尽管在国际援助的帮助下，老挝经济获得较快增长，全国贫困率下降，但是老挝经济增长的成果并不能使全民获益，老挝国内出现贫困分布不均匀、贫富差距逐渐增大的问题。老挝北部偏远山区、自然资源缺乏地区、少数民族聚居地区、老革命重灾区的贫困率局部极高，农村贫困问题严重，城乡二元化结构显著。老挝是东盟国家中贫困率最高的国家之一。目前，贫困问题依然是老挝经济发展和社会进步的主要障碍。

二、老挝贫困原因

老挝是东南亚国家中唯一一个内陆国家，森林覆盖率高，山地和高原占全国80%面积，偏远山区自然资源匮乏，环境恶劣，农业发展困难，因此贫困率极高；老挝还是一个多民族的国家，全国有49个民族。由于少数民族生活习俗不同，同时受到教育发展水平的限制，老挝山区的少数民族较少外出发展，这就导致老挝少数民族聚居地区贫困问题无法改善：由于历史原因，老挝受佛教影响很大，在佛教的教义影响下，老挝民众物质欲望匮乏、生性安逸，缺乏主动脱贫的意识，这也是老挝贫困率较高的原因之一：农业是老挝国内的主要产业，农业人口占到全国人口的90%以上，老挝国内工业基础薄弱，服务业发展缓慢，第二、三产业人口仅占全国人口的5%左右，而老挝民众的教育程度较低，农业发展缺乏技术和资金支持，基础设施落后，成为制约老挝减贫进程的重要因素。

三、老挝减贫存在的问题

（一）公务员等管理者能力素质低

1.老挝公务员整体学历水平较低

老挝国内公务员数量大概有10万余人，中专毕业的公务员数量最多，大约占公务员总数的45%，大专学历的公务员占比约15%，本科生占比约10%，而具有较高学历的硕士和博士毕业生不及5%，另外还有25%左右的公务员低于中专学历，公务员系统作为国家的管理阶层，是推动国家经济体制改革和实现国家脱贫的重要决策者和践行者，然而，老挝公务员系统缺乏优秀的人力资源，使老挝缺少经济改革和脱贫致富的中坚力量，缺少提出创造性和先进性改革及减贫策略的智囊。

2.老挝的公务员专业和岗位配置较为混乱

老挝国家存在公务员所学专业与岗位不相称、各部门公务员数量配置不合理等问题。首先，是因为老挝公务员招聘和选拔体制不规范，导致人不能尽其才：其次，是因为老挝公务员体系建设不合理，老挝公务员体系人员冗余，部门设置体制落后，改革速度慢，推动改革难度大。而且部门之间配合不到位，职责相互推诿，办事效率低下，严重阻碍了老挝经济的发展和减贫政策的高效开展。

3.老挝公务员培训机制落后

公务员培训制度不健全、培训内容跟不上形势要求、教学手段落后、用于公务员培训的师资条件薄弱、培训经费不足、培训教育基础设施建设落后等。培训是公务员素质能力提升的再生力量，公务员培训体系的落后直接导致了公务员水平的整体落后。老挝需要有活力、有能力的政府来带动全国实现联合国千年发展目标，在2020年基本解决全国贫困问题。因此，加快推进政府公务员体系的建设，提升公务员行政水平，对于老挝减贫具有根本性作用。

（二）贫困率发展不平衡

1.各省份之间贫困率分布不平衡

老挝各省份贫困率差距较大，目前老挝贫困率较高的省份有波乔省、沙拉湾省、色公省、华潘省、川圹省。这些省份多为山区和高原，交通不便导致信息闭塞，基础设施严重落后导致人力资源极其缺乏，自然环境恶劣导致经济发展无所依托：这些地区也是少数民族聚居的地区，老挝尤其是少数民族传统观点根深蒂固，绝大多数信奉佛教，缺乏物欲感，缺乏主动脱贫的意识和态度，这给老挝减贫工作带来极大的挑战，而且老挝最近几年把国家发展重心放在城市扶贫和城市发展方面，对农村地区的投入较少，导致老挝地区之间发展不平衡的问题非常突出，甚至成为社会动荡的根源。

2.阶层流动不通畅且农民贫困率高

老挝国内各阶层之间流通不通畅，阶级上升通道阻塞，贫困的家庭情况无法改善，富裕的家庭财富越来越多，使得各阶层之间贫困差距逐渐拉大。老挝国内腐败现象严重，公务员招聘不透明，没有关系的一般家庭的子女很难进入公务员体系：农业是老挝国内主要的发展产业，工业和服务业发展十分落后，因此就业岗位极其缺乏，这就使得老挝民众收入来源单一，缺少发家致富的途径：而老挝民众赖以生存的农业基本处于起步阶段，农业科技水平和基础设施十分落后，主要是以粗放型的农业经营方式为主，导致大量农村农业人口仍然挣扎在贫困线下。

（三）教育区域发展不平衡

1.偏远地区学生入学率低

由于各地区所处的地理环境不同、各少数民族历史文化传统的不同以及受各族群对学校教育的群体态度等主观因素影响，导致偏远山区和少数民族聚居地区教育水平极度落后，学生入学率极低，在全国范围内，女性的入学率和受教育程度都偏低。人才的缺乏和人力资本素质的低下又极大地限制了这些地区的发展，形成了一个恶性循环。

2.偏远地区教学资源短缺

老挝的教育资源配置和师资力量分配不平衡，老挝偏远地区学校数量少，学校基础设施缺乏，教材落后没有实用性。由于偏远地区生活环境差，老师们大多不愿意来这里教书，或者待不长久，造成这些地区师资力量薄弱，而且偏远地区缺少能够直接培养学生提高技术水平的职业技术学校。国家和政府对偏远地区资金投入较少，能用于教育发展的资金就更加短缺，教育是帮助贫困人群提高技能，使他们自主改善生活水平和提高生活质量的重要方式，因此，改变偏远地区的高贫困率要重视改善这些地区的教育情况。

四、中国助力老挝减贫策略

（一）增加中老公务员培训与经验交流合作

2014年，李克强在东盟会议上提出“东亚减贫合作倡议”，老挝减贫项目是我国向发展中国家提供的100个减贫项目之一，而且我国对老挝的减贫援助发生了转型升级，从传统的对政府直接投资到建立更多的民生工程，更加切实的关注老挝人民的减贫需求。老挝公务员整体能力素质较低，公务员培训机制落后，在减贫和脱贫方面经验不足：而我国在历史的发展过程中，积累了丰富的减贫经验。因此，中老可以在公务员培训方面加强交流与合作。第一，我国有完善的培训基础设施和良好的环境，老挝可以派出相关公务员团队到中国，针对扶贫减贫问题进行管理经验交流和管理能力培训，通过系统地讲解我国的减贫策略和实施方法，帮助老挝公务员等管理者创新减贫思维，提高扶贫能力：第二，针对老挝特定的贫困地区和当地的实际情况，开展中老联合减贫合作。派出我国的扶贫专家到老挝贫困地区，通过实地调研，根据当地的实际情况，与老挝当地政府部门一起制定具有地区特色的减贫计划。第三，鼓励老挝公务员来我国留学深造，通过在学习提高公务员能力素质，从而提高老挝公务员系统的创新和活力。

（二）增加对偏远地区农民融入性技术指导和培训

老挝农业发展十分落后，其北部偏远地区10多万贫困人口还处于毁林烧荒、刀耕火种的原始农业形态，而我国具有先进的农业技术，可以派农业技术人员走进老挝偏远山区，融入到民众中去，有针对性的帮助当地贫困人口改善生活水平。第一，可以定期在老挝农业较不发达地区举办适合本地区农作物或者畜牧业种植、养殖的专题培训班，例如：开办“杂交水稻种植技术培训班”、“养猪生产培训班”等，提高当地农民的技術和能力，提高农田经济效益，为当地农业发展发挥直接的作用。第二，在老挝农业最不发达地区成立“农业问题咨询处”，可以帮助老挝农民及时解决各种农业问题，还可以提供长期技术指导。从而帮助这些地区农民快速的提高农田产量，改变贫困状况。第三，派专家组实地考察并提供改进建议，定期派专家组到老挝各种植、养殖区进行考察，了解该地区的种植、养殖情况，为当地农民提供专业的技术指导和发展建议。

（三）建立中老跨境经济合作区

老挝是传统的农业国，其工业发展十分落后，因此国内就业机会较少。建立中老跨境经济合作区，可以带动老挝边境地区的经济发展，提高边境地区的就业率和人民收入。老挝边境地区经济发展程度极低，是贫困人口分布集中的地区，但是劳动力成本低，资源丰富：我国边境地区劳动力成本高，但是具有技术和资金优势。中老边境地区生产要素互补，借助中老陆路相通的区位优势，建立和发展中老跨境经济合作区，不仅可以带动周边地区经济的发展，改善老挝边境地区人民的贫困状况，还可以改善跨境经济合作区内和周边地区的基础设施环境、医疗、教育、卫生水平，对老挝边境地区的减贫问题产生立竿见影的效果。目前中老跨境经济合作区的建设还处于初级阶段，2015年中老签署了《中国老挝磨憨一磨丁经济合作区建设共同总体方案》，标志着中老第一个跨境经济合作区的建立。但是磨憨一磨丁经济合作区还存在很多问题，缺乏统一的建设规划和协调管理机制、资金投入不足、缺乏有创新能力的高科技产业支持等，其功能和对当地经济的带动作用还没有体现。因此进一步完善现有的跨境经济合作区，加快中老磨憨一磨丁经济合作区的建设和发展，从而减少老挝边境地区贫困人口的数量，降低老挝发达地区和偏远山区贫困率不平衡状态。

（四）增加对老挝教育的全方位援助

教育是帮助老挝民众提高自主脱贫能力的重要途径，是老挝实现永久性减贫和经济发展的有力保障，因此，帮助老挝改善国内教育情况，提高全国教育水平，是助力老挝减贫的重要内容。老挝国内小学八千余所，初中600余所，高中、技校、中专、大专、大学等数量极少，总和约百所，而且全国分布不均匀。从上学的人数来看，小学人数最多，初中和高中数量次之，技校、中专、大专、大学的人数占全国总人数的不足1%，老挝国家的学校数量少是制约老挝学生各阶段入学率的一个重要原因，增设私立学校可以帮助老挝缓解教学资源紧张的状况，尤其是增设技校的数量。由于老挝职业教育质量较差，课程设置不合理，教学内容不深入，培养的学生职业素质不能满足市场的需要。因此，增加职业教育学校在老挝的建设，引起老挝人民对职业教育的重视，能较快的提高学生的专业技能，提高老挝劳动力素质。老挝教师数量少，而且优秀的教师资源缺乏，可以与老挝政府签订教育援助项目，鼓励老挝方面派出教师团队来我国交流和学习。设立援助老挝教育基金，提高偏远地区教师的工资水平，为偏远地区留住教育人才，改善偏远地区的教学基础设施，从而提供良好的教学环境，改变老挝教育发展不平衡的问题，促进老挝各地区人民的共同富裕。