顶层规划绘城市“远景蓝图”

本刊记者 邱晓稳

开放视野理念 立足城市发展

“21世纪影响人类进程的有两件大事，一是以美国为首的新技术革命，一是中国的城市化。”这是多年前诺贝尔经济学奖得主、世界银行前副行长斯蒂格利茨给出的判断。改革开放40年来，我国经历了世界上史无前例的大规模、高速度的城市化，据统计，目前已经有超过57%的人生活在城市，到2020年将达到60%。但随着城市的快速增长、快速建设，也遗留了很多城市问题和短板，城市规划是其中重要的因素。

党的十八大提出了中国特色新型城镇化，意味着城镇化从数量向质量、从外延向内涵的转变。尤其是党的十九大提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

2013年，中央第一次召开了城镇化工作会议，发布了《国家新型城镇化规划》。《国家新型城镇化规划》中明确中国新型城镇化发展的方向和道路，规划期至2020年，初步提出了城镇化发展的目标：2020年城镇化率达到60%左右，努力实现1亿左右农业转移人口在城镇落户。提出了城镇化与工业化、信息化和农业现代化“四化同步”的战略，要求推进规划体制改革，加快规划立法工作，城市规划由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，推动“多规合一”。

中央城市工作会议强调了城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用，要求着力转变城市发展方式，着力塑造城市特色风貌，着力提升城市环境质量，着力创新城市管理服务，走出一条中国特色城市发展道路。

建国以来，城镇化治理政策经历了从重视工业建设忽视城镇化建设，到明确提出城镇化战略的转变。到“十八大”以后，国家层面大力推进以人为核心的新型城镇化、以城市群为主体形态优化城镇化布局、开拓新型城镇化生态文明发展道路，深入推进户籍、土地、财税等制度改革，取得了显著进展和成效。

中国的城市化问题，要走一条什么样的道路，从“十八大”到“十九大”，慢慢明朗化了。把一个新型城市化的核心问题或者是技术问题，变成和整个国家发展大战略和国际大形势结合起来。当前阶段我国城镇化进程处于持续快速成长阶段，远高于世界发展速度；人口流动性很高，普查下来全国人户分离的人口还有2．9亿；区域发展差异大，城市群为主要承载地区。

中国的城镇化，不可能脱离全球大势的进程。城镇化毫无疑问是全球大趋势，越来越多学者预测到2050年，世界城镇化水平将超过70%。中国的城镇化在里面作出了举足轻重的贡献。1960年到2016年期间，世界城镇人口一共增加了30．1亿人，中国贡献了22．4%。

《全国城镇体系规划纲要（2005—2020）》《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》就我国建设具有全球职能的国际城市和城市群作出了规划安排，这既是国家新型城镇化战略的重要组成部分，也是进一步扩大对外开放、形成全方位开放战略格局的需要。其中明确说明，京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区，要以建设世界级城市群为目标，继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列，加快形成国际竞争新优势，在更高层次参与国际合作和竞争，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。

十九大之后，中国迎来了一个全新的时代，有一系列新的需求新的要求。十九大以后，全国重点城市都在编制总体规划。地方城市如何把握国际形势，把握国际科技发展的动态来确定战略。习总书记在十九大报告里提了很多原则，要实现新型城市化的目标还是任重道远。首先从理念上有一个改变，然后才到具体的规划、计划、实施。

探索可持续建设 谋划城市未来蓝图

从2005年国家“十一五”规划首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”开始，到2014年《国家新型城镇化规划》明确“把城市群作为主体形态”，再到党的十八大报告提出“科学规划城市群规模和布局”，一条中国特色城市发展道路基本尘埃落定。

自党的十八大以来，中央先后召开了中央城镇化工作会议和中央城市工作会议，并密集出台了诸多推动城市工作的顶层设计。城市，成为落实全面深化改革，践行经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制五大改革任务的主战场之一。

十八大党中央对城市规划改革提出具体要求。城市规划改革面对两个主要任务：国家治理能力现代化的任务——建立国家空间规划体系；城市发展方式转型的任务——以人的宜居为目标，把粗放扩张性的规划转变为提高城市内涵质量的规划。

近年来，中央对城乡规划给予前所未有的重视，将其作为提高治理能力、实现依法治国、践行生态文明、弘扬中华文化的重要抓手。2014年、2017年，习总书记两次视察北京城市规划建设工作，分别指出：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”“把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实‘多规合一’形成一本规划、一张蓝图……总体规划经法定程序批准后就具有法定效力，要坚决维护规划的严肃性和权威性。”同时，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确指出：“城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。”

2017年全国两会期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时提出，城市管理应该像绣花一样精细。3月底，住房和城乡建设部印发《城市管理执法办法》，城管执法规范再度加码。与此同时，上海、厦门等多个城市在城市精细化管理方面深入探索。

在十九大报告中，重点提了“区域协调发展战略”和“乡村振兴”战略，党的十九大报告提出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，这将成为我国城市未来发展的主要趋势。以城市群为主体，是城镇化发展到一定阶段的必然选择，是破解我国不平衡不充分的发展问题的一剂良方，将补齐中小城市和小城镇发展不充分短板，大力促进区域平衡、城乡平衡。

2017年12月13日，全国住房城乡建设工作会议在京召开。住房城乡建设部党组书记、部长王蒙徽总结了十八大以来住房城乡建设工作情况，提出今后一个时期工作总体要求，对2018年工作任务作出部署。其中对城市规划工作作出以下指导：

全面提高城市规划建设管理品质，推动城市绿色发展。推进城市总体规划编制和实施体系改革，全面开展规划期至2035年的新一版城市总体规划编制工作，同步建设“多规合一”管理平台，建立和完善城市总体规划编制、审批、实施和考核评估体系。进一步加强历史文化保护，明年全部完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作，积极开展历史建筑保护利用。

住建部副部长倪虹在2018年第九届世界城市论就提到提升城市规划水平，科学谋划城市发展蓝图。把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，充分发挥规划对城市发展的战略引领和刚性管控作用。深入推进以人为核心的新型城镇化，坚持城乡统筹全域覆盖，划定生态控制线和城镇开发边界，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。

2018年3月10日，在全国政协十三届一次会议第三次全会前，全国政协委员、住建部副部长黄艳介绍，为了促进城市发展由高速度转向高质量，住建部正在以北京和上海两个城市总体规划的编制和实施为实践引领，在全国15个城市开展城市规划改革试点工作。其中主要强调以下几点：

首先，要强化城市规划的两个重要作用。一是战略引领作用，即在国家发展战略的大格局中去谋划每个城市的发展蓝图和目标，同时落实十九大制定的到本世纪中叶分两个阶段要实现的战略目标，落实国家三个大发展战略的战略意图；二是刚性约束作用，包括划定城市开发边界线、划定城市生态控制线等，还包括要把过去粗放扩张的发展方式转变为以问题为导向，提高存量的质量，补齐短板，提高城市环境品质等，同时也把保护和传承历史文化作为非常明确的刚性要求。

其次，在资源和要素配置上要“以人为中心”来考量。统筹把握好生产、生活、生态空间和功能的内在联系，在合理半径内统筹、混合布置功能，减少居民日常长距离通勤的现象，同时系统地提高城市在基础设施、公共服务以及生态环境方面的承载能力。

第三，要确保规划的落实和执行。要制定评估体检的问责机制和监督机制。同时也可以通过拓展市民来参与监督城市规划管理建设的全过程，提高城市治理水平的现代化。建议未来城市规划能够更加地系统性、整体性和兼容性，让城市更加安全、宜居、包容。

党和国家强化了顶层设计，城市正在规划的引领下，朝着生态文明的方向转型发展。

“新常态”下规划引领城市转型升级

当前我国经济发展步入新常态——经济增长转向中高速、经济结构不断优化升级、创新成为驱动发展的最大动力，各行各业都在“新常态”下迎来了升级的挑战和变革的机遇。

在新常态下，传统的城市发展模式难以为继。相应的，传统的以增量空间规划为重心的城市规划任务量呈现缩减态势。新常态下的转型期正是中国城市规划行业凤凰涅槃的关键阶段。

中国城镇化发展的前半程，中国相对顺利地实现了世界上最大规模的城镇化，但也产生了一系列城市问题。

在城镇化转型发展的中后期，城市发展方式需要转型，相应要创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳、智慧生态等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，着力提升城市环境质量、人民生活质量。虽然中国城镇化已经进入后半期，但大多数城市仍然有较多的发展机会和弹性空间。另一方面，中国的城镇化是在信息化时代、“互联网+”背景下、基于全球经济网络发展的新模式下的城镇化，这决定了中国必须走特色城镇化道路，而中国特色的城镇化模式的探索和形成需要城市规划的科学引导和有力支撑。

近年来，绿色生态类规划的需求正快速上升。2016年国家发改委和住房城乡建设部共同下发《城市适应气候变化行动方案》，明确要求将适应气候变化纳入城市群规划和城市规划。从实施的角度，建设项目的节能要求、绿色建筑的比例、水资源的循环利用率等也需要通过控制性详细规划的制定和城市规划“一书两证”予以落实，因此，能源工程师、环境学者等的努力亟需城市规划的支撑和整合。

2013年12月中央城镇化工作会议明确提出：“提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市”；2014年10月建设部印发《海绵城市建设技术指南》；2015年10月国务院办公厅下发了《关于推进海绵城市建设的指导意见》；2016年3月建设部下发《海绵城市专项规划编制暂行规定》。由此可见，科学引导海绵城市的建设已成为当前城市规划行业一项十分重要的任务。

2015年国务院印发了《水污染防治行动计划》，明确了城市黑臭水体整治的目标和要求。黑臭河道等水体的整治不仅涉及给排水等专项规划，还涉及滨水空间的规划设计，需要通过科学的规划和景观设计，统筹城市水环境整治和滨水空间的品质提升，在改善水质的同时增强滨水空间的可达性，完善配套服务功能，提升滨水空间的吸引力。

十八大提出了建设“美丽中国”的发展目标，中央明确要求“把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划”。2015年11月住建部下发《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，要求力争到2020年全国所有县（市）要完成县（市）域乡村建设规划编制或修编，实现乡村规划基本覆盖。

2012年住建部颁布了《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系》。2014年住建部会同科技部联合下发了开展国家智慧城市试点的通知，目前全国已有290个国家智慧城市试点。

互联网的快速发展，不仅推动着经济和社会组织方式的变革，也在重塑着城乡关系和城市网络。在“互联网+”的背景下，智慧城市规划不仅仅是一种规划类型，更是一种规划思维，需要作为城市规划的崭新命题认真学习、追踪研究。城乡规划工作者不仅需要深入研究“互联网+”带来的城乡变化，也需要有效综合运用现代技术手段，不断增强城乡规划学科的科学性。

中国是城市数据资源最丰富的国家，数据给城市的价值巨大。随着大数据平台在“互联网+”时代的快速兴起，人、大数据与城市规划三者之间的意义，也为当下城市规划的创新点明了一个发展的方向。2014年3月国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中就提到明确提出要回到“人的城镇化”上来。北京市城市规划设计研究院的规划师龙瀛博士认为，传统的规划，往往“见物不见人”。而要想实现“人的城镇化”，城市规划的模式亟需转型创新。

城市规划不是“短道跑”，久久为功才能利在千秋。以历史的眼光以及全球的视野紧贴时代的发展症候规划城市发展路径是城市实现可持续发展的必然。为人民谋福利，到以人民为中心的发展，回归城市的本源。城市规划正是为人民谋求更好的生存空间而进行的不懈追寻。