沙石运输船舶监管现状、难点及对策

王 成

一、沙石船事故案例

2013年11月24日，台州籍货船“兴龙舟65”轮在长山水道东南部海域因主机故障失去动力导致船舶倾斜，船上12名船员全部遇难。

2015年10月21日，武汉籍内河散货船“荣江2003”轮在东营水域发生自沉，事故造成3人死亡，2人失踪。

2016年3月11日，一艘无名自卸式沙石船在滨州套儿河水域翻沉，事故造成1人死亡。

据不完全统计，自2007年至2016年山东辖区共发生沙石运输船舶事故24起，损失重大，给社会经济的发展带来了一系列不稳定因素。如何才能有效地规范海上沙石运输秩序也已经成为亟待解决的难题。

二、莱州辖区沙石运输市场现状

近年来，随着河北黄骅、滨州无棣、东营广利、潍坊羊口等地沿海大型围海造地、港口建设等涉水项目的开工，沙石需求骤增。山东沿海腹地多为丘陵地带，盛产石料，莱州石材工贸基地甚多，同时莱州湾作为渤海湾三大海湾之一，千百年来积蓄了大量优质且采吸便利的海沙，这都为港口建设、施工提供了重要建筑材料。

一方是丰富的沙石资源，一方是与日俱增的沙石需求量，再加上便捷的水路运输，这就推动了海上沙石运输市场的兴旺发展。然而事实上，沙石料的海上运力严重不足，而适于装运沙石的海船自身运营成本较高，低廉的沙石运价导致这类海船不愿意参与到海上沙石运输中来。与之对比，内河船①系指船舶适航证书上标定为内河航区的船舶。、不合规海船②系指船舶适航证书上标定为沿海航区且检验证书中不允许装运沙石料的海船。、“三无”船舶③系指无船名无船号、无船舶证书、无船籍港的船舶。因其运营成本低、装卸效率高、吃水要求低、机动性强等特点，大量涌入并迅速占有了沿海沙石运输市场，严重扰乱了市场秩序，存在巨大的安全隐患。

三、海上非法沙石运输的特点

1.沙石运输市场涉及环节众多

图1 沙石运输的流程示意图

如图1所示，沙石经营涉及生产（购买或采集沙石、装沙点装沙石）、运输（水上运沙石、卸沙点卸沙石）、使用（填海造陆、涉水工程、基础建设）三个环节。在沙石装卸环节中，约80%的装卸作业是在较为隐蔽的渔港、业主码头或临时装卸点进行，这些地域规模小、较分散，作业货种复杂，管理相对松散，装卸费用低，且监控设施配备不全。而海上采沙、转运等环节更是涉及海上动态监管，给相关部门的安全监管工作增大了难度。

2.沙石运输船舶安全管理缺失

据不完全统计，自2014年10月至2017年7月份，山东辖区发现和查处了近300余艘沙石运输船。如图2所示，其中内河船和三无船舶占比约93%，其余的为低标准海船。此类船舶多没有正规的船舶管理公司参与管理，也存在部分船舶挂靠一些只收管理费不实施具体管理措施的船舶管理公司，造成“挂而不管”的现象。这些船舶也因此多存在稳性差、年久失修、机械老化、无证驾驶、超抗风等级航行和跨海域作业等问题，且没有正规的营运手续，很多船舶为装卸便利，甚至私自改造船体结构（加高舱口围板、切割甲板栏杆等），严重影响了船舶安全。

图2 参与沙石运输的不同类型船舶占比

3.沙石运输从业人员安全素质低

沙石运输船舶中不满足船舶最低安全配员要求的现象较为普遍，如图3所示，从业人员中约75%未持有任何有效证书，约20%持有内河船员证书或者渔民证书。这些人多存在安全意识薄弱、对通航环境和船舶状况不熟悉、对设备操作不熟练、应急能力低等问题，无法满足船舶安全航行的要求，给船舶航行、作业带来了巨大隐患。

图3 从事海上沙石运输的不同人员占比

4.沙石运输途经海域多发恶劣天气

通过对24起沙石运输船舶事故原因分析，约92%的事故是受恶劣天气影响的。如图4所示。渤海海峡属于强风区，平均每年6级以上大风天数达到100天以上，且大雾天气最长可达37天，频发的恶劣天气不适于沙石运输船舶的运输行为。此外，随着极端天气的增多，渤海湾、莱州湾每年冬季约有30天的冰期，同样给沙石运输船舶的装卸作业、航行安全造成一定影响。

图4 沙石运输船舶事故原因分析

四、沙石运输船舶的监管难点

（一）沙石运输市场源头把关不严

1.监管方向把握难

从长远考虑，填海造陆、港口建设等涉水工程会极大地带动当地经济的发展，是社会发展的趋势，沙石料的运输便存在刚性需求。这时候安全监管仅靠单方面的严封力堵不是明智之举，就目前执法部门的监管力量分析，利益相关方为保证持续性收入，会相应提高沙石运输价格，反而会吸引更多不合格船舶参与进来。

2.跨多区域协调难

沙石运输活动涉及的地域范围广、环节多，不同行政区域的地方政府与本地政府之间在沙石运输管理方面没有引起有效呼应和共鸣，没有统一的协调机制，致使各监管部门对沙石供应地和需求地均无可行的管控手段，无法在市场源头方面（码头管理、水上建设项目管理）遏制非法沙石经营行为。

3.市场秩序规范难

目前的沿海船舶数量远不能满足涉水工程的建设需要，海上运力不足的局面迟迟没有改观。大量的低标准海船、内河船和“三无”船舶将那些适用于沙石运输的正规海船挤出沙石运输市场。我们来算一笔账：一般3 000吨以下的正规海船上需至少配有7名以上的船员，按照2017年12月份的工资标准来算，船长工资33 000元，大副21 000元，水手7 500元，轮机长21 000元，三管轮7 500元，机工7 500元，每月船员工资支出约105 000元。而非法沙石运输船舶一般只配有4个人，人均约6 000元，每月船员工资支出约24 000元。光船员工资支出每月就省81 000元。此外，监管部门的行政处罚力度远不抵违法行为的高额回报，致使不少人不惜违法犯罪投入到沙石经营中，严重扰乱了市场秩序。

（二）各监管部门监管手段不足

1.政府主导难

地方人民政府虽然对本行政区域内安全生产工作负有综合监督管理的职能，但在面对安全生产与经济发展之间存在着的矛盾时，往往会对经济发展有所侧重，影响属地安全管理责任的有效落实。

2.部门协作难

沙石运输管理涉及行政管理的部门多，包括海洋渔业部门、港航部门、海事部门、公安边防等涉海单位。各监管部门在认知和管理程度上存在差异，联动机制不完善，在执法过程中往往出现推诿扯皮、此消彼长、联合不力等现象。

（三）现场监管乏力困难众多

1.前期发现难

沙石运输船舶多采用“游击战”，选择夜间、周末、节假日等非正常工作时间，选择业主码头和渔港较为隐蔽的装卸点，且“耳目”众多。另外，沙石运输船舶多不使用AIS设备，监管部门受制于现有技术装备，缺少有效的监控、识别手段，难以发现沙石运输船舶。

2.中期控制难

沙石运输船舶多存在暴力抗法、抗拒检查的现象，被发现后在海上激烈逃窜，对海上动态执法要求高。监管部门在追赶拦截时，既受制于硬件设施条件，又要兼顾沙石运输船舶的安全，很难对船舶实施有效控制。

3.后期处罚难

沙石运输船舶流动性强，导致违法行为现场不清晰、关联性物证少、有效证人证言不足。沙石运输船大部分是个体经营的内河船，经营者为了牟利随意更改船体结构、涂改船名、冒用他船船名，导致无法确定处罚主体，依法实施海事行政处罚存在困难。

五、探索监管新模式，打造监管新格局

1.构建“属地管理、部门联动、企业负责”的安全监管责任链

整治非法沙石运输必须以地方政府为主导，属地管理，各方联动，压实责任，守土有责，并抓住“生产、运输、使用”三个关键环节，构建“监管一盘棋”的综合整治局面。

（1）地方政府是整个沙石运输产业链中各监管部门有效发挥合力的关键，应当督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，强化海上沙石运输活动的综合管理和监督管理。沙石运输涉及的各行政区域的地方政府统一认识，加强合作。根据严重程度，如有必要，可以由共同上一级政府建立沙石运输安全隐患挂牌督办督导机制，明确标准，限期治理。上级政府应加强对隐患整改的协调和日常检查，抓好跟踪落实，对监管不到位的责任人进行约谈，通过“严执法、严处罚、严问责”倒逼责任落实。

（2）港口管理部门负责对港口的建设实施综合安全管理，对沙石运输的经营资质、船舶经营许可证的审批管理，应加强对港口、码头的监督管理，严防其经营单位为非法沙石运输提供装卸服务，严禁港口建设企业雇佣非法船舶，对于私自建设的沙石装卸点予以取缔；渔业管理部门负责渔港的安全生产管理及渔港范围内水上水下活动的通航审核和监督管理，应加强各渔港码头、渔船停泊点的安全监管，严打渔业码头的非法沙石运输行为；海事部门负责对沿海水域的交通安全实施监督管理，负责沙石运输船舶适航和船员适任，应加强对沙石运输船舶的监管，确保船舶适航，船员适任，严格进行船舶经营公司、管理公司的安全与防污染管理体系审核，突出对公司挂靠、管理的沙石运输船舶体系运行情况的检查；公安边防部门负责维护我国沿海地区及海上治安秩序，应强化治安管理，加强对移交案件的处罚力度，增强对非法从事沙石经营单位、人员的威慑力。

（3）港口码头、施工单位、建设单位、沙石运输船舶管理公司等企业严格落实安全主体责任，禁止非法从事沙石经营。各港口码头针对沙石运输船舶，要切实做到“一船一报告”“一船一档案”“一船一跟踪”“一船一核查”，不接卸低标准海船、不接卸内河船舶、不接卸“三无”船舶、不接卸未备案船舶；各施工单位、建设单位禁止租用低标准海船、内河船、“三无”船舶以及不合格船员从事沙石运输，并做好对工程现场的安全监督；船舶管理公司应严格提高所管船舶的安全营运水平，完善船舶技术状况，招用合格船员，对于不合格船舶坚决不予挂靠，确保船舶规范运营。

以2016年莱州辖区非法沙石运输整治为例，在莱州市政府主导下，烟台莱州海事处与海洋与渔业、公安边防等部门开展海上联合执法行动，对非法沙石船及从业者进行多头打击。推动莱州市政府出台《莱州市海上非法经营沙石专项整治活动方案》，成立了由莱州市政府副市长为组长，各主管部门领导为成员的综合整治工作领导小组，并由海事处、港航局、海洋与渔业局、公安局分别牵头，成立了四个专门活动小组，对海上非法运输、港口非法经营、道路非法运输、矿山非法买卖沙石行为进行严厉打击。至今，已查扣非法沙石运输船舶7艘，行政拘留23人。

2.疏堵结合抓源头，规范引导沙石运输市场

对于当下沙石运输的市场形势，堵而抑之，不如疏而导之。地方政府和监管部门应疏堵结合，立足长效，逐步将合格海船引入沙石运输市场，打开合法沙石经营的局面，使沙石运输市场走向规范。

（1）适当降低海船运输沙石的准入标准，即在船舶持有合格海船证书的基础上，重点对船舶配员、船舶装载及船舶消防救生设备配备是否符合“船舶检验证书”数量进行检查，对船舶结构、防火分隔等验船质量方面存在的问题适度放宽。

（2）强化建设单位、施工单位、码头港口安全管理意识，摆正发展观念，明确安全生产的重要性，鼓励引导企业将发展重心向安全生产方向倾斜。督促企业适当提高对沙石经营方面的成本投入，积极推行选船机制，自觉拒绝不合格船舶进出港口，为合格沙石运输船舶提供便利。

（3）监管部门应积极为合法经营的港口、船舶、建设单位等做好服务保障工作。利用微信、短信、微博、VTS等方式发布气象预警信息；监督船舶安全运营，及时整改发现问题，确保船舶适航、船员适任；督导建设、施工单位建立船舶险情事故应急预案，开展应急自救、互救演练，提高险情处置及善后能力。

目前，莱州辖区准予从事沙石经营的港口2个，合格船舶11艘，船舶安全状况及船员管理水平逐步提高。

3.创新执法手段，探索联动思路，重惩违法行为

（1）各监管单位通过编发宣传资料、通报典型案例、走访调研、召开座谈会等方式，做好面向公众的宣传工作；与社会媒体建立联络机制，借助媒体的受众群体广、传播速度快、交互影响大等特点，加强对非法沙石运输行为的曝光力度，实施策划监管单位监管情况的宣传报道；畅通社会监督渠道，设立举报电话、邮箱、微博、微网等方式，鼓励群众积极参与监督，形成“政府引导、社会监督、公众参与”的治理氛围，提高社会关注海上安全的意识，最大程度提高监管效果。

（2）电子巡查监控、现场巡查监管、海上巡航检查相结合。充分利用AIS、VTS、VHF、CCTV等动态电子科技手段实施监管，根据实际情况建立嫌疑船船队，定期对嫌疑船队活动规律进行分析。根据非法沙石运输船舶活动规律，采取白天巡查、夜间蹲守和节假日突击检查互补的针对性手段，水陆并进，突出重点，防止非法沙石运输船舶暗中作案逃避监管。积极协调各部门的执法船艇，对辖区水域不定期开展海上巡航，密切关注非法沙石运输船舶动向。通过信息共享，将违法行为及时通报地方政府和监管部门，积极配合地方政府开展联合行动。出其不意，攻其不备，达到突击检查效果形成治理合力。

（3）加大对参与非法沙石运输主体的处罚力度，重罚严惩有效打击违法沙石经营行为。对非法参与沙石运输船舶，海事部门应及时落实确定其船舶所有人、经营人或者履行其义务的责任主体，对船舶违法行为进行取证调查，并将信息及时通报船籍港所在地县级以上地方安全生产监督管理部门和地方政府，要求立即召回，形成船舶管理公司的黑名单；对接收非法沙石运输船的港口、码头、装卸点、施工单位、建设单位，有关监管部门应依法责令其停止施工并进行整改，拒不改正的坚决吊销港口经营许可证、水路运输经营许可证、水上水下活动作业许可证；对无资质船员驾驶船舶、伪造证书、拒不配合执法等行为，公安机关应给予行政拘留，并依法从重追求其刑事责任。