宋朝的政府采购

□陈忠海

（作者为文史学者）

《卖炭翁》里宫人们以强买方式进行“政府采购”的一幕令人印象深刻。宋朝试图革新政府采购行为，虽取得一定效果，但仍难从“采购怪圈”中走出来

“和籴”与“和买”

在古代，朝廷从百姓那里收取的赋税并非全是货币，往往还有一些实物，比如初唐时期的租庸调制中，“租”指是的受田男子每年向国家交纳2石谷物，“调”指的是再交纳2丈绢、3两帛或2丈4尺布、3斤麻，这些物资通常都在维持国家机器日常运转中消耗掉了。

粮食、纺织品是朝廷最需要的战略性物资，除此之外，对马匹、车船等也有大量需求，还有林木、畜类、渔业、矿产甚至金银珠宝等奢侈品，唐诗《卖炭翁》所反映的就是宫人外出“采购”木炭的情景。

对于品类众多的一般性物资来说，不可能都通过赋税的形式获得，这就需要有关部门另行采办，一种方式是“进贡”，各地将本地最好、最有代表性的特产按一定数量献给朝廷；另一种方式是官府用货币向民间购买，也就是古代的政府采购。

古代政府采购一开始主要还是粮食，称为“和籴”，最早的出发点并不是官府粮食供应不足，而是出于调节丰收年份与欠收年份的考虑。朝廷在丰收年份收购多余的粮食，到欠收年份再把粮食平价卖出，防止出现“谷贱伤农，谷贵伤民”的情况。西汉为此设立了平籴仓，东汉又设常平仓，晋朝制定了“通籴法”，北魏实行“和籴制”，具体规定虽不同，但用意都是一样的。

到了宋朝，官员们不仅薪俸很高，而且其他福利也很优厚。据《宋史·职官志》记载，在开封府任职的包拯每年各项收入为：铜钱20856贯、大米2180石、小麦180石、绫10匹、绢34匹、罗2匹、绵100两、木炭15枰、柴禾240捆、干草480捆。包拯当时的品级大约相当于现在的副部级，可以想象，仅官员队伍日常耗费的物资就已经是一个庞大数目了。

相对于采购粮食的“和籴”，采购其他一般性物资称为“和买”，为避免出现《卖炭翁》里的强买强卖现象，宋朝有意识地加强了“和买”制度建设，规范采购行为。宋朝三司的权力很大，其中度支司的一项重要职责就是对政府采购进行统一管理，“凡上供有额，封桩有数，科买有期，皆掌之”，后来又专门成立了杂买务，该部门创设于太平兴国四年（公元979年），一开始隶属于三司，后归太府寺管辖，“掌和市百物，凡宫禁、官府所需，以时供纳”。

试行招标采购

宋朝流行一种博彩游戏，称为“扑买”，也称“博卖”或“卖扑”，开始是一些商贩为招揽生意与人玩的掷钱游戏，将一枚铜钱或一把铜钱随意掷出，视钱的正反面多少来定输赢，赢者得到事先约定的一些物品，输者以所掷铜钱为注。

这种游戏一度很火热，从官员到百姓都热衷于此，《东京梦华录》记载“池苑内除酒家艺人占外，多以彩幕缴络，铺设珍玉、奇玩、匹帛、动使茶酒器物关扑”，还记载“有以一笏扑三十笏者”，所扑买的对象也越来越多，甚至“车马、地宅、歌姬、舞女，皆约以价而扑之”。

官府借鉴了这种形式，在工商业官营、禁榷专卖、商税征收等方面推行扑买制度，一般先确定“标的”，比如某地的某项特许经营项目若干年的经营权，然后“造木柜封锁，分送管下县分，收接承买实封文状”，这个“实封文状”类似于标书，之后“取看价最高人给与”，还要张榜公告，“于榜内晓示百姓知委”，这种邀标、开标、公示的程序，具备了招投标行为的基本特征。

在政府采购中扑买方式也有采用，《续资治通鉴长编》记载，熙宁三年（公元1070年）各地需采购供应给朝廷的羊数目逐渐增大，于是到河北榷场采购契丹羊，“岁数万，路远抵京，则皆瘦恶耗死”，著作佐郎程博文受命就此进行调研，“博文募屠户，以产业抵当，召人保任，官豫给钱，以时日限口数、斤重供羊”，相当于就羊的采购进行招标，效果不错，“人多乐从，得以充足岁计”，此次招标解决了之前采购中存在的问题，“除供御膳及祠祭羊依旧别圈养栈外，仍更栈养羊常满三千为额，以备非常支用”，采购费用方面也“裁省冗费凡十之四”，这一做法后来被朝廷推广。

《卖炭翁》

改革政府采购中的弊端是王安石变法中的一项重要内容。王安石推行市易法，设置市易司、市易务，将政府各类采购行为进一步集中统一管理。《宋会要辑稿》记载， 熙宁五年（公元1072年）“上供荐席、黄芦之类六十色，凡系百余州供送，不胜科扰。乞计钱数，从本务召人承揽，以便民也”，这次集中采购的物资多达60个品种，采取的所谓“承揽”方式，是一种在招标基础上的总承包采购办法。

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按照预算采购

古代朝廷对财政支出管理一般都相当严格，强调“量入为出”。在政府采购方面，宋朝除了加强集中统一管理、创新采购方式外，还特别强调实行预算管理。

城郭、宫室的修缮，舟车、器械的制造，以及钱币铸造等都需要大量原材料，这方面的物资采购数量庞大。《宋史·职官志》规定：“凡营缮，岁计所用财物，关度支和市。其工料，则饬少府、将作监检计其所用多寡之数”，少府、将作监预估的物资采购品种和数目汇总到工部，由工部按年度事先编制预算，上报度支司审核后方能拨款采购。

另一类重要采购对象是军需物资，宋朝对该项支出的审核、管理更为严格，除规定由专门部门编制预算、加强审核外，还经常派人赴有关地区进行审计监督，在现场检查发现预算编制不合理的，还会削减预算，减少采购规模。

宋朝对采购物资管理得越来越细，不仅对重要大宗物资实行专项管理，一些不太重要的物资也逐步纳入到统一的预算管理中。《宋会要辑稿》记载，天圣五年（公元1027年）“诏应三司逐年于诸州军科买物色，访闻甚是劳扰。仰三司速具逐年科买诸般物色名件，开坐数目、及作何准备使用，具委无漏落，结罪文状申奏，当议特差近上臣僚与三司详定蠲减。如将来除详定名件外，非次合要物色，并须奏候敕命，方得行下诸处”，该措施的目的，是建立起类似“采购清单”的东西，使采购行为更加科学规范。

对于违反采购制度的行为，宋朝政府都会给予惩处，其中对不按照预算制度进行采购的，惩处一般都较为严厉。元符元年（公元1098年）2月，宋哲宗根据户部的建议颁布诏令，指出“官司应缘收买及造换、修完、出染之类物色”，对于其中“不豫行计料申乞、支拨收买”的情况，相关官员要受到“科杖一百”的惩处。

仍走不出“采购怪圈”

根据所采购物资的特点，宋朝在政府采购中往往采取不同的付款方式。就地采购、就地使用的日常性用品，一般可以当场付款，或者按照签订的合约分期付款；绵、绢、布匹等季节性生产的物资，一般采取预付款方式，以利于解决农户生产资金短缺问题；军粮、马匹、舟船等军事物资，生产地和交付地往往不同，一般采取异地付款、延时付款的方式，保证所采购的物资最终安全到位，减少采购风险。

在影响采购行为的因素中，如何科学评估价格一直是最难解决的问题。评低了，难免会出现《卖炭翁》里的强买现象；评高了，政府就会吃亏，也容易被人钻空子。在缺乏能及时反馈各地的各类物资价格波动“大数据”的情况下，确定合理的采购价格始终是难题，异地付款、分期付款、延时付款虽然降低了风险，但在物价波动较大的时期，经常会造成商户和百姓的经济损失。

交子

此外，纸币也成为困扰宋朝政府采购的一个重要因素。北宋出现了世界上第一种流通纸币——交子，但没有建立起纸币发行的相应准备金制度，交子发行之初还较为谨慎，但后来慢慢成为朝廷的“提款机”，到了“不蓄本钱而增造无艺”的程度，致使交子一再贬值，直至被民间弃用。但交子是朝廷的法定流通货币，官员如果强制让百姓接受，那政府采购就成了变相掠夺。

尽管想了不少办法，做了很多改进，但宋朝的政府采购制度仍然无法解决所有问题。在制度不完善的情况下，当权者思想是否重视、管理是否严格就成了决定采购行为质量的关键。皇帝和主管官员较为重视、抓得也严时，采购行为就相对规范、侵夺百姓利益的问题也相对较少；当思想认识或管理松懈时，各种问题就层出不穷，从而形成一种“采购怪圈”。

宋朝后期，随着国家财政状况不断恶化，朝廷在政府采购方面的管理也越来越粗放，有的官员刻意压低价格，有的官员故意拖延付款时间，有的官员不仅拿贬值的交子购买物资，甚至和尚的度牒、官府的盐引都变成了“采购资金”，以至于许多百姓和商户拒绝官府的和买。

明朝建立后，朱元璋对政府采购实行严格管理，为防止侵犯百姓利益的行为发生，朱元璋一度做出规定，要求宫廷里所有从市场上采购的物资，其价格必须比百姓之间的市场交易价高出10文钱，朱元璋还严禁有人打着宫廷旗号强买强卖，规定任何百姓遇到这方面的问题都可以直接来“告御状”。

在朱元璋强力治理下，明朝初年的政府采购行为相对规范，出现的问题较少，但到后来，随着整个吏治的松驰，政府采购这样的事慢慢无人关注和重视，借机侵夺百姓利益以及中饱私囊的事也见怪不怪了，古代封建王朝的“采购怪圈”就这样一次次地周期性地循环着。