公安机关实施“反家庭暴力法”存在的问题及对策研究

郑超

摘要：“反家庭暴力法”对公安机关预防打击家庭暴力犯罪行为进行了规范指引，但受传统家庭观念的束缚、家暴多发多样反复隐蔽、反家暴执法规则缺失及联动合作机制不完善等因素的影响，公安机关在预防打击家庭暴力行为时存在主动执法意识缺位、执法缺乏规范、调查取证难、未形成“反家暴”联动机制等诸多问题。应当建立相应的激励机制，充分利用社区警务的前期预防与处置优势，不断规范家暴案件执法方法与体系，重视家暴案件调查取证工作，加强反家暴联动合作，不断提升预防与打击家暴案件执法的规范化与体系化，切实维护家庭和谐与社会稳定。

关键词：公安机关；反家庭暴力法；问题；对策

家庭暴力，是指家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为。家庭暴力侵害了家庭成员的合法权益，破坏了家庭关系，影响了社会和谐稳定。由于受自然和社会属性影响的家庭成员关系不同，现实中，家庭暴力的主要受害者是妇女、未成年人、老年人、残疾人，因此，我国妇女权益保障法第46条、未成年人保护法第10条、老年人权益保障法第25条、残疾人保障法第9条分别规定了禁止对妇女、未成年人、老年人、残疾人实施家庭暴力。2016年3月1日，《中华人民共和国反家庭暴力法》（以下简称“反家暴法”）开始实施，明确家庭暴力的预防、处置、人身保护令、法律责任等，其中明确了公安机关在反家暴活动中的“接报后及时出警”“调查取证”“协助受害人就医”“鉴定伤情”“通知并协助民政”“批评教育或者出具告诫书”“监督加害人不再实施家庭暴力”“治安处罚”“立案侦查”等内容。然而，公安机关在“反家暴法”实施两年来，其适法活动虽然取得一定成效，但是否切实发挥了应有的执法功能，是否不断通过理念创新、制度或方法创新应对适法过程中产生的新问题，仍是我们需要不断研究和解决的问题。

一、公安机关实施“反家暴法”存在的主要问题

（一）主动服务意识和执法理念轉变仍有缺位

“反家暴法”从立法角度明确了公安机关在反家暴过程中应有的职责。但是，在执法实践中，公安机关的反家暴执法活动仍有认识和操作不到位的情形。首先，一些基层公安机关执法人员受家庭传统观念影响，仍未深入认识到家庭暴力对于社会治安产生的严重隐患，将家庭暴力视为“家务事”，甚至其与日常警务分割开来。其次，公安机关业务范围内的刑事、治安案件和大量的非警务活动，使得分配在处置家庭暴力案件上的警力存在严重的缺失与不足，难以将反家暴执法摆在应有的重要警务地位，并且尚未建立反家暴警务激励及相关考核机制，“出警慢”、“处警难”、推诿、懈怠等情况在基层公安机关内部时有发生。公安机关的执法意识不强，最终导致反家暴执法过程中公权力及法律的介入丧失了应有的主动性。

例如徐州市公安局云龙湖风景名胜区分局，因辖区大型活动安保活动频繁、场所数量多等因素影响，在治安方面社区警务根本没有将家暴处置纳入考核机制，该分局派出所对于前来报案的家暴案件，对待轻微伤害、轻微暴力行为和“冷暴力”行为所采取的处置办法往往是调解室内解决。反家暴警力配置不足和激励考核机制不完善导致基层民警对于家暴案件的执法失范，辖区内家庭暴力反复性也较为严重。

（二）执法缺乏规范、调查取证难

根据基层公安机关处理家暴案件的执法程序调查研究发现，公安机关在反家暴执法的程序规范上存在很多盲区。首先，对于家暴案件处置，是适用普通纠纷调解，或是治安处罚，还是刑事立案，没有明确规范。容易造成了公安机关对于家暴案件的处理上的执法力度难以把握。其次，在处警现场处置上有失规范。执法人员对于家暴现场情况把握不准确，往往一上来就开始“调解”，忽略了对于家暴诱因的关注与解决，而且在现场询问的方法不规范，没能很好的做到分开询问和当事人隐私的保护。执法人员在现场处置过程中往往理不清头绪，“纠缠”时间太久，发现伤害情况后才采取强制措施，往往忽略了儿童、老人、孕妇等特殊群体的及时带离与庇护，对受害人权益的保护不到位。对于公安机关告诫书的使用率较低，仍未很好的落实告诫书、人身安全保护令的监督与协作执行，对于施暴者未形成强有力的法律约束，往往导致家暴反复发生。

此外，公安机关在处置家暴案件时的取证意识不足，在“调解解决”的倾向性思维下往往忽视了现场勘查和证据固定，没有及时询问并形成笔录，对于受害人伤情鉴定不及时，使得鉴定结果无法有效证实家暴程度，难以形成有效的证据链条。在后期处置上，对于家暴案件卷宗资料、证据及材料的保存不当，导致公安机关对于辖区内家庭暴力情况缺乏信息管理和全方位把控。对于告诫书的监督执行、违反告诫书的处置方面存在漏洞，同样降低了公安机关的执法效果。

（三）尚未形成“反家暴”合作联动机制

面对复杂多发的家庭暴力案件，公安机关缺乏与其他职能部门、组织，比如：妇联、儿童保护组织、街道、居（村）民委员会、社会服务、福利、救助组织之间的联动合作。导致在处理家暴案件时，因警力不足等制约因素更显得力不从心。由于缺乏公安机关与反家暴组织机构间的合作联动，使得反家暴法制宣传、家庭暴力信息收集、反家暴预防机制构建、家暴案件前置处置、告诫书监督执行、后期监督救济等诸多方面存在搁置甚至空白。一些基层公安机关对于家庭暴力案件防止的重视程度还不够，因此仍未主动与反家暴组织机构取得联系，构建反家暴预防打击联动机制，公安机关“单打独斗”情况依然存在，这就导致了警力不足固有因素下，公安机关仅凭一己之力难以高效，更难长效地做好家庭暴力犯罪的预防与打击工作。

二、公安机关实施“反家暴法”存在问题的主要原因

（一）家庭观念的教条认识、权利意识的弱化、法治意识的缺失，影响了公安机关执法力度

首先，受中国几千年封建传统思维、家庭观念的影响，仍有部分公安机关执法人员对“清官难断家务事”这一观念保持认同，甚至将其作自身“畏难心理”的借口。对于发生在家庭内部的矛盾、纠纷乃至家庭暴力，仍有基层民警将其认作是家庭内部矛盾，公权力不方便介入处置，尽管介入处理，也是以调解为主，执法意识不强。例如，在2016年北京董珊珊一案中，董珊珊婚后多次遭受丈夫殴打，多次向警方报警求助，但被警方以存在婚姻关系、不好管为由而拒绝，最终没能得到及时救助，被家暴致死。家暴告诫书和必要的行政执法措施的使用率较低，而且没有规范统一。这就使得原本“发现难”、“举证难”、“根治难”的家庭暴力案件在实际处置过程中难以用法律和行政强制力来进行约束，非但根治不了家庭暴力，甚至还会使家暴案件循环上升为刑事案件，对社会产生更加严重的危害。在我国法制化建设以及公安改革进程中，这种封建传统思想虽受到冲击，但是基层公安机关在处理家庭暴力案件过程中受该思想牵制的情况仍然存在，针对家暴现象，往往只顾其表，不究其因，“敷膏药”式的解决办法难以从根本上解决现实家暴行为和潜在家暴隐患。

其次，民众受传统思维影响，产生了对于家庭观念的教条化认识，进而弱化了家庭内部成员的权利意识和法治意识。“家丑不可外扬”、“法不入家门”等封建传统思想使得家暴受害方对于自身遭受的家暴行为往往采取“忍耐”态度，对于反复发生的家暴行为选择“一忍再忍”。虽然也会向公安机关求助，但事后往往又会因为双方感情、传统观念和家庭等很多因素希望对施暴方从轻处罚甚至不处罚，在案件办理过程中不配合询问、取证等程序的进行，给公安机关处置家暴案件带来很大困难。

（二）家庭暴力的多发反复性、多样性、隐蔽性，加大了公安机关执法难度

家庭暴力的产生很大程度上是受封建传统思维中“男权主义”、“教条主义”等观念以及现实社会、经济、文化、教育等多方面因素的影响。家庭暴力往往发生在家庭内部和較近的家庭成员之间，很难被外界发现。但是，这并不意味着家庭暴力仅以少数个例的形式存在于社会中。事实表明，受施暴者心理、性格、暴力诱因等因素的影响，家庭暴力正以多种形式普遍存在与社会面的各个阶层与地域角落。因此，家庭暴力具有多发性、反复性、多样性、隐蔽性等特点，这就造成公安机关在反家暴执法方面存在诸多问题。

1.多发、反复性。受传统封建思维影响，家庭暴力犯罪长期在社会和公权力的辐射角落滋生，极少的曝光度并不能掩盖其普遍性和多发性。同时，不应忽视的是多数家庭暴力存在反复性的特点。联合国一项调查表明，我国近四分之一的女性在家中遭受过家庭暴力，其中精神暴力比例高达38%。中国法学会曾对中国部分城市进行抽样调查显示，71.9%的人表示他们在幼年遭受过家庭暴力。然而，尤其是在相对落后的家庭暴力犯罪高发地区，地区警力不足情况十分严重，难以适应家暴案件普遍、多发性，反复性，处置周期长等特点所带来的压力。甚至在某些地区出现了对于家暴警情的排斥、推诿现象。

2.多样性。家庭暴力形式多种多样，有对受害人暴力性侵害形式、精神上冷暴力和恐吓、威胁、侮辱等形式。据调查，我国现实家庭暴力表现形式中，暴力殴打占39%、捆绑、限制人身自由占14%、经常性谩骂恐吓占21、其他形式占26%。面对身体上的家暴侵害案件，公安机关往往按照正常法律程序进行案件处置。但是，面对威胁、恐吓、侮辱等“冷暴力”行为，公安机关尚未明确针对“冷暴力”的认定标准，因而往往基于没有身体上的损害或者损伤轻微而适用普通调解。受害方屡次报案屡次求情的情况，公安机关则难以抽出足够的警力去应对。无论何种形式的家暴，如果长期发展下去，势必会严重影响社会治安稳定。这种恶性循环令公安机关感到十分困扰。

3.隐蔽性。发生在“家门内”的家庭暴力案件，如果不是受害人实在难以忍受选择报案求助，公安机关获知的警情能有多少？如果不是受害人或其亲属、邻居、朋友向公安机关反应，隐藏在暗处的家庭暴力还将反复发生几次、持续多长时间？隐蔽性为家庭暴力犯罪提供了有利“保护”。受害人碍于情面或恐惧害怕而不敢将家暴实施吐露出来，邻居朋友怕“惹上麻烦、引火上身”而对发生在身边的家庭暴力采取漠视态度。这些因素使得公安机关在处置家暴案件过程中，很难及时发现家暴隐患，难以获取家暴案件信息，难以及时进行预防干预，难以获取证据线索等，这些由家庭暴力自身隐蔽性所带来的阻力，严重制约了公安机关反家暴的进程。

（三）家庭暴力处置规则的不充分，导致了公安机关执法的失范与不平衡

“反家暴法”对公安机关在反家暴执法方面做了规定，但是这些规定大多没有明确家暴案件处置规程。调查表明，公安机关缺乏处置家暴案件的具体规则，导致基层民警在处置类似家暴案件时可能会出现不同的处置结果，不同地区公安机关对于相同家暴案件的处置方法及结果也存在较大差异。在缺少规范化的反家暴执法程序的情况下，公安机关在家暴案件的前期预防、现场处置、证据固定、定性处罚、后期跟踪等方面存在严重不足。

例如，在现场处置方面存在的较为严重的问题主要体现在出警后对于现行家暴行为的制止不当、对于有儿童、老人、残疾人等在场的处置方法欠佳。民警出警后往往是首先制止现行家暴行为，然后当场进行调解，将“暴力行为停止”、“口头允诺不再施暴”、“口头允诺履行相关义务、遵守告诫”等情况作为执法结束的标准，现场调查询问取证落实不到位、告诫书发放不多，而且需要规范统一。家暴案件的后期处理过程中，因缺乏程序规范的指导，基层民警往往忽略了对于家暴案件的回访，对于告诫书的监督协助执行及违反后的惩治措施落实不到位。在“汤翠莲故意杀人案”中，汤翠莲经常受到其丈夫杨玉合酗酒后暴力殴打。汤翠莲多次报警，但警方处置方式皆为对杨玉合予以批评教育并调解。施暴方杨玉合多次表示不再酗酒、不再打骂妻子唐翠莲。然而，某日下午，丈夫杨玉合再次酒后殴打其妻唐翠莲，唐翠莲情急下用柴块数次击打杨玉合头部，致杨玉合当场颅脑损伤死亡。云南省高级人民法院最终依法以故意杀人罪从轻判处唐翠莲有期徒刑十年。此案由普通家庭暴力或治安案件，上升为刑事杀人案件，当事人唐翠莲由家暴案件受害人变成罪犯。如果公安机关在处置家暴案件方面有明确而严格的执法程序规范，在家暴案件伊始就很好的进行有效处理，既可以保护家暴受害人唐翠莲的人身权益，又能避免家庭暴力案件恶化成为刑事杀人案件。

此外，基层公安民警在处置家暴案件时对于所适用的法律条文不熟悉，对于家暴案件的处置程序和方向并不明确，对于家暴案件适用纠纷调解还是上升到治安案件，甚至是刑事案件之间的标准把握不清。这样不仅会使公安机关反家暴执法效能大打折扣，甚至会直接影响公安机关公信力。

（四）反家暴机构联动合作的困难，增添了公安机关的执法负担

“反家暴法”已经明确了政府有关部门、司法机关、人民团体、社会组织、居（村）民委员会、企事业单位在反家暴方面的相应职责和法律责任。但是实地基层调研发现，在反家庭暴力工作中，基层公安机关“单打独斗”的现象依然十分严重。因缺少与相关的政府部门及其他社会部门组织、人民群众的合作，公安机关在反家暴过程中暴露出很多问题。一方面，公安机关很难发现“关在家门内”的家庭暴力隐患，更难在家暴初始阶段及时出警制止，这样就导致现实家暴反映到公安机关或者立案时，家暴行为既存较长时间，受害方已经遭受较为严重的暴力侵害。另一方面，公安机关在反家庭暴力普法、宣传，处置家暴案件过程中的伤情鉴定、调查取证，告诫书和人身安全保护令的协助监督执行等都需要当地妇联、残联、居（村）民委员会、医疗机构等部门或组织的协作配合。公安机关有限的警力资源往往集中于经济、刑事、治安案件的办理，在反家暴执法方面与其他政府职能部门、组织、团体尚未形成有效的合作机制，使得自身陷于家暴案件的处置困难中，难以达到反家庭暴力的优良执法质态。

相比较而言，上海市成立并向全市推广的以嘉定区为试点的反家暴工作联盟——“嘉家幸福维权联盟”就很好通过反家暴机构联动合作，减轻了公安机关的执法负担。该联盟由妇联、公安、法院、民政等12家单位组成，并在相应社区配备专职社工，以此协助反家暴工作的深入开展。针对家住黄埔的刘某遭儿子、儿媳家暴的情况，在区妇联、街道妇联、司法所、居委会的联合干预下得到化解，最终双方签订调解协议书。调节后，妇联还委托社工机构对此个案进行跟踪监督、服务，以免反复。

三、公安机关深入实施“反家暴法”的对策性思考

（一）营造反家暴社会环境，建立反家暴考核及激励机制

公安机关执法人员在熟悉有关反家暴所涉法律、法规外，还应加大反家庭暴力方面的普法力度，大力宣传家庭暴力的严重危害，通过新闻媒体，社会公益活动等方式提高有关机构、全社会对于反家庭暴力的重视程度，通过法制宣传提高受害人维权意识。例如，2016年11月25日国际反家暴日，南京市公安局携手南京市妇联，组织民警和妇联工作人员到社区居民中宣讲“反家暴法”，同时向社会公布可为群众提供维权服务的各部门渠道，公安机关向社区居民讲述了家庭暴力报案途径，自救自保措施，如何配合公安机关保护自身合法权益等诸多内容，引起人民群众的广泛关注。

另外，在公安机关内部建立专门的反家暴应对机构，成立专门的反家暴宣传室、报警室、信箱、调解室等。将家庭暴力案件的处置纳入考核，并建立长效的激励机制，借以纠正基层民警对于家暴案件的传统错误认识，提高反家暴执法意识，催生反家暴执法流程规范。

（二）充分发挥社区警务的功能和作用，加强对家暴的预防与前期处置

社区民警长期在管辖片区的社区内工作，是公安警力下沉的重要举措。社区民警在处理社区警务的同时可以直接或间接的利用相关社区组织，依托民众基础进一步掌握社区内家庭暴力现象的发生情况，及时发现家庭暴力犯罪苗头，搜集家庭暴力信息及线索，借以克服家庭暴力犯罪“隐蔽性”特点所带来的预防及处置困难，提升反家暴预防效果。同时，依托社区组织和群众调解组织，对家暴案件进行前置处置，一些情节轻微的家暴现象可以在社区警务室内进行调解，不用再到上级接处境、报案、受案等，在注重前置调解的同时极大地减轻了基层公安机关的警务压力。

例如，苏州市公安局园区分局胜浦派出所采用的“下沉式”社区警务中，社区民警发展带动了一批社区“义警”，在反家暴执法过程中，将社区警务与“义警”服务联动起来，构建了“前置调解与处置模式”。及时发现并制止现行家暴，轻微可适用调解的家暴案件直接在人民调解员的协助下，于警务室的调解办公室内解决，在反家暴执法过程中，既充分发挥了社区警务的作用，又极大的减轻了公安机关的执法压力。（调研时间：2017年11月26日）

（三）完善反家暴的程序规则，构建缜密的执法体系

不同于其他案件的处置，民警在處置家庭暴力案件过程中的主观操作性比较大。建议公安机关制定处置家暴案件的程序规范指南，明确并细化执法依据及执法程序步骤。

1.接处警程序。接到家暴警情后，公安机关应及时出警，迅速抵达案件现场，及时避免家庭纠纷上升到家庭暴力、家庭暴力上升到刑事犯罪，第一时间保护受害人的生命财产安全。到达现场后，一是确认是否有需要及时就医的情况，将生命安全放在首位；二是确认是否有老人、孕妇、儿童、残疾人等无民事行为能力或限制民事行为能力人在场，必要情况下应及时带离，避免遭受进一步的暴力侵害；三是对当事人进行分开询问，并且对周围邻居和家庭其他成员进行询问，全面掌握案件起因、经过，并制作笔录；四是视情节严重程度分别依法处置。轻微家暴案件可以依照受害人申请不予追究施暴人责任的，可以适用警告、调解等措施。根据情节及违法程度，情节构成治安案件的，依据《治安管理处罚法》进行行政处罚，情节构成犯罪的，应根据《刑事诉讼法》和《刑法》追究施暴方刑事责任。五是完善告诫制度。首先是要确定告诫书的适用情形，对于情节较为严重的家暴案件可对施暴方采取其他行政强制措施，而不适用告诫制度。同时，告诫书制定后应请居（村）民委员会、街道或其他部门及组织进行监督，及时向公安机关反映受告诫人的遵诫情况。

2.调查取证。最高检法、公安部、司法部在《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》中明确指出公安机关在办理家暴案件时，要充分、全面地收集、固定证据，除了收集现场的物证、被害人陈述、证人证言等证据外，还应当注意及时向村（居）委会、人民调解委员会、妇联、共青团、残联、医院、学校等单位、组织的工作人员，以及被害人的亲属、邻居等收集涉及家庭暴力的处理记录、病历、照片、视频等证据。在对家暴案件的处置过程中，公安机关应一改原有“调解结案”的倾向性选择，建议以“刑事案件”现场勘查取证的程序进行调查取证，受害人身体受到损伤的，应该进行必要的伤情鉴定，并注意对鉴定结果进行留证存档。对现场施暴工具、痕迹进行取证和拍照固定。无论最终案件是调解解决还是上升到刑事犯罪，出警时调查取证形成的所有材料都应该以证据档案形式妥善保管，克服家暴案件“反复性”特点所带来的反复取证难题，为后期司法程序奠定证据基础。

（四）加强反家暴的联动执法，发挥公安机关应有的作用

反家庭暴力已有“国法”更须有合力。从家庭暴力成因及特点来看，仅仅依靠公安机关来打击家庭暴力犯罪还远远不够，也很难根治家庭暴力这种“疑难杂症”。因此，必须借助社会各界力量及时干预、制止家庭暴力。“反家暴法”已经明确了政府有关部门、司法机关、人民团体、社会组织、居（村）民委员会、企事业单位在反家暴方面的相应职责和法律责任。各级公安机关在处置家庭暴力案件过程中，要重视与工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会、社会工作服务机构、医疗机构、福利机构、救助管理机构、法律援助机构、街道、居（村）民委员会、人民调解组织、用人单位等的联系与合作，积极参与构建反家暴联动机制，定期召开联席会议，完善报警投诉、联合调节、源头化解、法律援助、救济保障、医疗救助等工作机制，逐步形成分工负责、互相联动的工作格局。

各地公安机关要依托各部门和各方社会信息建立辖区“反家庭暴力信息系统”，全面掌握辖区内潜在的和现实的家庭暴力情况。同时，在处置家庭暴力案件过程中，要注重家庭暴力起因、家暴及时制止、家暴诱生矛盾纠纷化解这三个主要方面，及时与有关部门、机构、基层自治组织对接，整合信息，准确分析家暴产生原因、及时有效制止现实家暴行为、完备调解与监督措施。

1.畅通家暴案件的报案与信息收集途径。与社区“义警”、居（村）民委员会、用人单位、学校、医疗机构、福利机构等合作，拓宽家暴受案及相关信息采集渠道，及时发现家暴现象苗头，锁定家暴行为诱因，防止家暴劣行恶化，根除潜在家暴隐患。克服家庭暴力案件隐蔽性、多发性所带来的原生处置困难，为公安机关打击家庭暴力犯罪配备“显微镜”。

2.加强家暴案件的执法衔接。与司法部门合作，配合法院在审理家庭暴力案件中的取证、医疗鉴定认定等方面的工作，在必要时与法律援助机构合作，为符合条件的受害方提供法律援助。同时在法院作出人身安全保护令后协助该保护令的执行；与人民群众、居（村）民委员会、医疗机构、企事业单位、人民调解组织等合作，更好地做好家暴案件办理过程中的调查询问、伤情鉴定、取证等方面工作，同时可以请以上部门协助监督公安机关“告诫书”、法院“人身安全保护令”和对施暴人强制措施与禁令的執行与监督。为公安机关打击家庭暴力犯罪配备“多棱镜”。

3.完善家庭暴力的救济措施。与妇联组织、残联组织、福利机构、社会工作服务机构、医疗机构、救助管理机构等部门或组织合作，一方面为受暴力侵害的老人、儿童、孕妇、残疾人等无民事行为能力和限制民事行为能力人提供安全庇护与保障，为受暴者提供必要的心理治疗，解决好法律程序与措施背后的衍生问题。

4.加大反家暴的宣传力度。与各部门、组织、机构，最好是与学校、新闻媒体等方面合作，大力宣传反家庭暴力的重要性，促使人民群众认识到家庭暴力的严重社会危害，树立对于家暴行为的“零容忍”意识，在“知法、懂法、用法”的同时打破封建传统观念束缚。同时宣传告知在遭受家庭暴力时自我保护，及时求助的方法，减少公安机关处置家庭暴力案件调查取证难的问题。

四、结语

公安机关因其自身职责与先天优势，在反家庭暴力进程中起到重要的牵头作用。《反家庭暴力法》的实施在法律层面上对公安机关的反家暴进程进行了指引。在此基础上，公安机关应认清目前在处置家暴案件过程中存在的不足，并且找准造成困难的主客观因素。在实施《反家庭暴力法》过程中，着力于建立反家暴防范机制与后期处理机制，规范家暴案件处置流程，加强部门与组织间的协同配合，在反家暴警务实战中不断摸索出适用于我国社会情况的反家暴执法体系，切实维护我国家庭的和谐与社会的稳定。