我国现行省级非物质文化遗产保护法规研究

李晓松

自2001年昆曲入选联合国教科文组织“人类口头和非物质遗产代表作”以来，我国由政府主导的非物质文化遗产保护工作已有16年。非物质文化遗产(以下简称非遗)从一个冷僻的词汇逐步成为民众耳熟能详的一个热词。当前，加强非遗保护，传承发展中华优秀传统文化，已经成为社会各界的广泛共识。立法是国家意志的体现，具有权威性、强制性、稳定性等特点，完善非遗法律法规体系，对于推动非遗保护事业制度化、规范化、长期化具有重要现实意义。

地方性法规是非遗法律法规体系的重要组成部分。在《中华人民共和国非物质文化遗产法》(以下简称《非物质文化遗产法》)出台前后，各地结合本地实际情况，积极进行地方非遗立法实践，取得了显著成效。目前，26个省(区、市)出台了省级非遗地方性法规；部分设区的市、民族自治地区出台了本级地方性法规，如《武汉市非物质文化遗产保护条例》、《保亭黎族苗族自治县非物质文化遗产保护条例》等；一些地方出台了专项法规，如《苏州市昆曲保护条例》、《新疆维吾尔自治区维吾尔木卡姆艺术保护条例》等。省级非遗地方性法规具有承上启下作用，是非遗法律法规体系中的重要一环。本文以现行的26件省级非遗地方性法规为样本，进行初步梳理总结，发现亮点，查找其中的主要问题，并提出立法建议。

一、立法现状

在正式使用“非物质文化遗产”这一名称之前，以政府为主导的民族民间传统文化保护工作已开展多年，并进行了相关的立法实践，先后有云南、贵州、福建、广西出台了省级民族民间传统文化保护条例。2004年8月28日，经第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议批准通过，我国加入联合国教科文组织《保护非物质文化遗产公约》，成为较早加入公约的缔约国。从此，“非物质文化遗产”这个名称开始引入中国并逐步传播开来。2006年起，各地制定的地方性法规已经开始使用“非物质文化遗产”名称。比较早的有：《宁夏回族自治区非物质文化遗产保护条例》(2006年)、《江苏省非物质文化遗产保护条例》(2006年)、《浙江省非物质文化遗产保护条例》(2007年)、《新疆维吾尔自治区非物质文化遗产保护条例》(2008年)。这些地方性法规的出台，为非遗保护工作的规范化开展提供了必要的法制保障，也为国家制订《非物质文化遗产法》提供了借鉴和参考，积累了经验。这一阶段体现了“先下后上”、“先地方后中央”的非遗立法思路。*本节内容参考了康保成的《〈中华人民共和国非物质文化遗产法〉形成的法律法规基础》，《民族艺术》2012年第1期。

2011年2月25日，《非物质文化遗产法》由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，并于2011年6月1日起施行。《非物质文化遗产法》的出台，对于我国非遗保护工作具有里程碑式的意义，标志着我国的非遗保护工作开始进入到依法保护的新时期。《非物质文化遗产法》出台后，各省(区、市)积极贯彻法律规定，结合本行政区域实际情况，借鉴其他地区立法经验，纷纷制定本地区的非遗地方性法规。这一阶段体现的是“自上而下”的立法过程。2011年有广东1件，2012年有贵州、重庆、湖北等3件，2013年有山西、云南等2件，2014年有河南、陕西、河北、西藏、安徽等5件，2015年有辽宁、甘肃、江西、山东等4件，2016年有上海、湖南、黑龙江等3件，2017年有广西、吉林、内蒙古、四川等4件。

截至2017年底，尚有北京、天津、福建、海南、青海未出台省级非遗地方性法规。据了解，北京已完成《北京市非物质文化遗产保护条例》立法调研报告和《北京市非物质文化遗产保护条例立项论证报告》征求意见稿。天津市人大正在组织调研，将根据进展情况进入预备审议阶段。福建省文化厅已将非遗条例送审稿报省政府法制办，正在征求各方意见。海南尚未进入实质性立法进程。青海省文化厅正在与省法制办协商，计划着手制定非遗条例。

从法规名称来看，与《非物质文化遗产法》相对应，名称为“XX省(区、市)非物质文化遗产条例”的有14个，分别是河北、山西、辽宁、黑龙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、广东、重庆、四川、陕西、甘肃，占总数的54%。名称为“XX省(区、市)非物质文化遗产保护条例”的有10个，分别是内蒙古、吉林、上海、江苏、浙江、广西、贵州、云南、宁夏、新疆，占总数的38%。江苏、浙江、宁夏、新疆均是在《非物质文化遗产法》出台前实施的地方性法规，名称中有“保护”二字；云南、贵州、广西之前出台过民族民间传统文化保护条例，有前后衔接的考虑；内蒙古、吉林、上海在条例名称中强调了非遗的保护属性。名称为“XX省(区、市)实施《中华人民共和国非物质文化遗产法》办法”的有2个，分别是湖南、西藏，占总数的8%。地方性法规的名称体现了地方立法的意图，以“实施办法”为名，相对更强调贯彻落实上位法的立法定位，以“条例”为名，更强调突出地方立法的相对独立性和特殊性。

省级非物质文化遗产地方性法规汇总表

二、内容分析

本文针对现行省级非遗地方性法规，主要从政府职责、调查、代表性项目、代表性传承人、整体性保护、合理利用、相关部门机构保护职责等几个方面进行梳理分析。

1.政府职责

开展非遗保护工作的一个重要社会背景是：随着社会变迁，许多源于农耕文明、主要靠口传心授方式传承的非遗，其生存土壤及其生态环境受到冲击，参与者和实践者日益减少，一些非遗项目因后继乏人，面临传承链条断裂的危险。一方面非遗具有重要的历史、文学、艺术、科学价值，对促进经济社会发展具有重要现实意义，另一方面非遗自发性传承日益困难，完全依靠自身传承发展不可持续，因此政府有责任采取措施保护非遗，这是对民族的历史负责，也是对民族的未来负责。政府是非遗保护的首要责任主体，这一点在《非物质文化遗产法》和《保护非物质文化遗产公约》中都有明确表述。《非物质文化遗产法》要求“县级以上人民政府应当将非物质文化遗产保护、保存工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并将保护、保存经费列入本级财政预算。”*《中华人民共和国非物质文化遗产法》第六条。《保护非物质文化遗产公约》要求，各缔约国应该采取必要措施确保其领土上的非物质文化遗产受到保护，保护的措施包括确认、立档、研究、保护、保存、宣传、弘扬、传承和振兴。*参见《保护非物质文化遗产公约》第二条和第十一条。各级人民政府有责任充分调动行政资源，整合社会各界力量，引导、鼓励、推动非遗保护和传承。

所有的地方性法规都重申了县级以上人民政府应当将非遗保护、保存工作纳入本级国民经济和社会发展规划的要求，其中，内蒙古、江苏、宁夏、新疆还另外要求应当将非遗保护纳入城乡(建设)规划。在地方财政资金投入方面，所有地方性法规都重申了县级以上人民政府应当将非遗保护专项资金列入本级财政预算的要求。非遗保护专项资金作为公益文化事业支出，应当随着社会经济发展而相应提高。地方性法规可以在这方面进行细化，比如河北特别强调非遗保护专项资金要随着非遗项目的增加而增加*参见《河北省非物质文化遗产条例》第五条。，上海规定“建立与经济社会发展相适应的经费保障机制”*《上海市非物质文化遗产保护条例》第三条。，湖北、广东规定“随着财政收入的增长而增加”*《湖北省非物质文化遗产条例》第七条，《广东省非物质文化遗产条例》第四条。。需要特别指出的是，贵州《玉屏侗族自治县非物质文化遗产保护条例》要求“自治县人民政府每年按照不低于上年地方财政收入0.2%的经费纳入财政预算，作为非物质文化遗产保护专项资金。”*《玉屏侗族自治县非物质文化遗产保护条例》第六条。这种按照具体比例明确资金增长幅度的作法值得以后出台的地方性法规借鉴。河北、山西、江苏、浙江、安徽、江西、广西、云南、宁夏、新疆等地提出了比较详细的非遗保护专项资金的使用范围。笔者认为，非遗专项资金的使用范围会随着非遗保护工作的深入开展而发生变化，不宜在地方性法规中作过于详细的规定，否则容易对工作形成掣肘,可以考虑在表述上留出扩展余地。

一些地区在干部培训考核、人员配备等方面提出了创新性规定。黑龙江规定“非物质文化遗产保护、保存工作应当纳入各级领导干部教育培训机构培训内容，普及非物质文化遗产知识，提高各级领导干部保护意识和保护能力。”*《黑龙江省非物质文化遗产条例》第七条。上海规定“市和区、县人民政府应当将相关部门履行非物质文化遗产保护工作职责情况，纳入对其绩效考核的内容。”*《上海市非物质文化遗产保护条例》第四十三条。甘肃要求：“县级以上人民政府文化行政部门根据需要配备非物质文化遗产管理保护专门人员，明确职责，保证非物质文化遗产保护工作的正常开展。”*《甘肃省非物质文化遗产条例》第四十八条。四川规定“县级以上地方人民政府可以将满足当地群众公共文化服务需求的代表性项目的传承与展示活动，列入本级人民政府向社会力量购买公共文化服务的指导性目录。”*《四川省非物质文化遗产条例》第三十四条。

2.调查

调查是做好非遗保护工作的基础。《非物质文化遗产法》第二章专门对非遗调查进行了规范。现行的地方性法规中均有非遗调查内容，包括调查的实施主体、调查方式以及调查成果的使用等，基本与《非物质文化遗产法》内容相仿，缺少创新性措施。笔者认为，地方性法规可以在开展重点项目和重点区域的专项调查、推动调查成果的传播利用、促进社会共建共享等方面进行探索。关于境外组织或者个人在境内开展非遗调查的行政许可，由于上位法已规定得比较清晰，因此大部分地方性法规没有再重复。仅有江西、山东、河南、湖南、四川、陕西等省对境外组织或者个人调查提出了更为详细的要求，对《非物质文化遗产法》相关内容进行了补充。

3.代表性项目

非遗代表性项目名录制度是《非物质文化遗产法》确立的一项基本制度。我国非遗资源非常丰富，根据第一次非遗普查统计，非遗资源达87万项。通过建立分级的代表性项目名录来保护非遗，既可以明确各级政府的保护责任，又能统筹资源，对需要重点保护的非遗项目实施有效保护。截至2017年底，国务院共公布国家级非遗代表性项目1372个。《非物质文化遗产法》规定“建立地方非物质文化遗产代表性项目名录的办法，由省、自治区、直辖市参考本法有关规定制定。”*《中华人民共和国非物质文化遗产法》第四十三条。各地充分运用此条款的授权，均明确了省、市、县级非遗代表性项目的认定办法，其中，规定申报代表性项目需具备具体条件的7件，规定申报代表性项目需提交具体材料的12件，规定认定代表性项目具体评审程序的17件。

对急需保护的非遗项目，各级政府理应重点予以支持，优先安排资金，采取抢救性记录、改善传承条件、扶持培养传承人等方式进行保护。辽宁、黑龙江、江苏、江西、湖北、广东、四川、新疆提出，对濒临消失或濒危的代表性项目，要专设名录。比如，四川规定“县级以上地方人民政府文化主管部门应当建立非物质文化遗产濒危项目目录，对通过调查或者其他途径发现的濒临消失的非物质文化遗产项目，应当及时采取抢救性措施予以优先保存。”*《四川省非物质文化遗产条例》第十四条。专设名录不失一种有益探索，一方面便于明确急需保护重点对象，有针对性地开展保护工作；另一方面与联合国教科文组织设立的“急需保护的非物质文化遗产名录”相衔接，便于申报相关项目。此项工作的关键在于要预设好名录的后续管理。认定濒危的标准是什么？如何进行政策、资金扶持？满足什么样的条件就要退出名录？这些问题都需要提前进行设计。另外，黑龙江规定“濒临消失的代表性项目需要通过民族语言进行传承的，代表性传承人在传承活动中应当加强民族语言的传授。”*《黑龙江省非物质文化遗产条例》第二十七条。一些非遗项目是依托特定语言而传播的，失去语言载体，就失去了传承的基本环境，将面临皮之不存毛将焉附的境地。从另外一个层面看，如果语言作为非遗的载体，其本身就是非遗。因此，从非遗保护的视角出发，应当加强作为非遗的载体的语言的保护传承。

非遗体系庞大、类别繁多，有针对性的进行分类保护是实现非遗科学管理的有效途径。上海、广西、四川、陕西根据非遗受众、活态传承基础等情况的差异，提出了对非遗代表性项目的抢救性保护、传承性保护和生产性保护3种保护方式。甘肃提出了抢救性保护、记忆性保护、区域性整体保护、生产性保护4种保护方式。这些保护方式都是非遗保护实践中的探索。江西从非遗本体类别考虑，提出了不同的分类保护措施，规定对传统表演艺术类的项目，注重传统剧(节)目及其资料的发掘和整理，及时记录老艺人的代表性剧(节)目；对传统美术和技艺类的项目，注重代表性传承人的技艺传承及原材料保护，征集代表性传承人主要代表作品，鼓励探索生产性保护方式；对民俗类的项目，注重在相关地区开展宣传、教育和民俗活动，促进群体传承。*参见《江西省非物质文化遗产条例》第二十条。

4.代表性传承人

非遗区别于物质文化遗产的一个重要特性，就在于它是依附于个体的人、群体或特定文化空间而存在的，是一种“活态”文化。传承人是非遗的重要承载者和传承者，是非遗传承链条中的最重要环节。加强对传承人的保护，是非遗保护工作的关键。非遗的传承人是一种现实存在，不需要政府认定。政府认定的代表性传承人突出强调其代表性。《非物质文化遗产法》规定了代表性传承人应具备三方面条件，简而言之就是技艺水平高、业界影响大、传承效果好。2005年至2017年，文化部共认定了国家级非遗代表性传承人1986名。现行26件地方性法规均对代表性传承人认定管理作出了规定。其中规定代表性传承人具体条件的19件，基本照搬《非物质文化遗产法》内容或稍作修改；规定代表性传承人具体权利的21件，相对于《非物质文化遗产法》没有明确代表性传承人权利，各地进行了创新；规定代表性传承人具体义务的22件，其中，山西、辽宁规定，代表性传承人开展传承活动时，常随学徒不少于二人；*参见《山西省非物质文化遗产条例》、《辽宁省非物质文化遗产条例》第二十一条。规定代表性传承人推荐材料具体要求的8件，基本与《非物质文化遗产法》内容类似；规定对代表性传承人具体扶持措施的17件。

《非物质文化遗产法》对代表性传承人的动态管理作出了规定，即“非物质文化遗产代表性项目的代表性传承人无正当理由不履行规定义务的，文化主管部门可以取消其代表性传承人资格，重新认定该项目的代表性传承人；丧失传承能力的，文化主管部门可以重新认定该项目的代表性传承人。”*《中华人民共和国非物质文化遗产法》第三十一条。前者是主观上不履行义务，理应取消代表性传承人资格，后者是客观上丧失传承能力，应与前者区别对待。如何对待丧失传承能力的代表性传承人，辽宁、西藏等地提出了设立荣誉传承人的措施，对完善代表性传承人制度进行了有益探索。比如，西藏规定“对丧失传承能力的原代表性传承人，文化主管部门可以授予其荣誉传承人称号，人民政府适当给予生活补助。”*《西藏自治区实施〈中华人民共和国非物质文化遗产法〉办法》第三十三条。代表性传承人因年龄、疾病等原因丧失传承能力，退出代表性传承人行列，但可获得另一种荣誉，依然享有一定地位，并得到政府一次性补贴，为建立人性化退出机制提供了一种选择。

在非遗保护工作实践中，认定某个项目(特别是集体传承特征特别明显的项目)的代表性传承人，有时会出现认定一人、影响一片的现象，损害了其他传承人的积极性。一些地区在这方面进行了探索。上海、广西、四川提出代表性传承人包括个人和团体，但没有具体展开。其实，《非物质文化遗产法》出台前实施的4件条例，都提出了确定和命名代表性传承人和代表性传承单位的要求，并规定了代表性传承人和代表性传承单位的条件、权利和义务。*《宁夏回族自治区非物质文化遗产保护条例》使用“传承人和传承单位”，即后来的“代表性传承人和代表性传承单位”。无论是代表性传承团体还是代表性传承单位，其本意都是根据非遗集体传承特性而采取的一种认定保护责任主体的方式。这项工作的关键在于要处理好代表性传承单位和现行项目保护单位二者之间的关系。设立项目保护单位是当前非遗保护工作实践中一项重要制度。《非物质文化遗产法》对此没有专门的规定。大部分地区结合各自具体情况，对项目保护单位进行了规范，有23件明确提出了认定项目保护单位，*贵州、云南、甘肃称项目保护责任单位。其中规定具体条件的17件，规定具体权利的8件，规定具体义务的23件。一些近几年实施的条例，对项目保护单位规定得更为详细。比如，辽宁规定，保护单位需具备5个条件、享有5项权利、承担7项义务。*参见《辽宁省非物质文化遗产条例》第十五、十六、十七条。黑龙江针对保护单位与代表性项目不在一地的情况，规定保护单位可以在代表性项目所在地确定保护协作单位，并与保护协作单位协商确定相关保护责任和工作任务。*参见《黑龙江省非物质文化遗产条例》第三十一条。

5.整体性保护

整体性是《非物质文化遗产法》明确的非遗的重要特性之一。《非物质文化遗产法》规定“对非物质文化遗产代表性项目集中、特色鲜明、形式和内涵保持完整的特定区域，当地文化主管部门可以制定专项保护规划，报经本级人民政府批准后，实行区域性整体保护。”*《中华人民共和国非物质文化遗产法》第二十六条。设立文化生态保护区，是落实《非物质文化遗产法》规定而采取的重要举措，是我国在开展非遗保护工作中实施的一项重要保护方式，也是我国为国际非遗保护实践提供的“中国经验”。2007年以来，文化部先后批准设立了闽南、徽州、热贡、羌族等21个国家级文化生态保护实验区，涉及福建、安徽、江西、青海、四川等17个省(区、市)。与文化部设立国家级文化生态保护区相衔接，一些地区开展了省级文化生态保护区建设工作。截至2017年10月，全国19个省(区、市)设立了范围不等、特色鲜明的146个省级文化生态保护区。

从《非物质文化遗产法》出台前实施的几件条例中，可以看到设立文化生态保护区的雏形。宁夏提出建立“传统文化生态保护区”和“传统文化艺术之乡”。浙江、新疆提出建立“非物质文化遗产生态保护区”。《非物质文化遗产法》出台后实施的大部分条例，都明确提出了设立“文化生态保护区”，其中，山东、贵州、云南专门用一章对文化生态保护区进行规定。与设立国家级文化生态保护区相呼应，一些地区对设立省、市、县级文化生态保护区进行规范。贵州、江西、山东等地对省级文化生态保护区有明确规定，比如江西规定“需要设立文化生态保护区实行区域性整体保护的，当地文化主管部门应当听取文化生态保护区内居民的意见，制定文化生态保护区方案，报本级人民政府批准后逐级上报，省级文化生态保护区由省人民政府批准公布。”*《江西省非物质文化遗产条例》第二十四条。湖北、河南、安徽、广西、西藏等地对设立市、县级文化生态保护区留了政策空间。比如湖北规定“设立文化生态保护区的，由县级以上人民政府文化主管部门会同城乡规划主管部门编制专项保护规划，听取文化生态保护区内居民的意见，报同级人民政府批准公布。”*《湖北省非物质文化遗产条例》第四十六条。另外，山东还特别规定“非物质文化遗产资源丰富、文化生态保存完整的村、镇，省人民政府文化主管部门可以命名为文化生态名村、名镇。”*《山东省非物质文化遗产条例》第三十九条。

一些地区对文化生态保护区建设资金作出了明确规定。比如云南提出，可以建立“民族传统文化生态保护区”，省级民族传统文化生态保护区所在地的县级以上人民政府应当从每年旅游收入中安排一定比例资金，用于民族传统文化生态保护区的保护和建设。*参见《云南省非物质文化遗产保护条例》第二十九条。江西规定“文化生态保护区内有门票收入的景区，应当设置非物质文化遗产展示场馆或者传习场所，省级文化生态保护区所在地的县级人民政府应当从每年旅游门票收入中安排一定的资金，用于文化生态保护区内的非物质文化遗产项目的保护。”*《江西省非物质文化遗产条例》第四十四条。文化生态保护区作为一项行政工作，应做到有进有出，实施动态管理，山东、广西等地已作出明确规定。如山东规定“文化生态保护区内的非物质文化遗产资源遭受严重破坏，不再符合文化生态保护区条件的，由县级以上人民政府予以撤销并向社会公布。”*《山东省非物质文化遗产条例》第三十八条。

6.合理利用

在有效保护的基础上进行合理利用，既能促进非遗保护，也有助于发挥非遗资源优势，促进经济社会发展。《非物质文化遗产法》规定“国家鼓励和支持发挥非物质文化遗产资源的特殊优势，在有效保护的基础上，合理利用非物质文化遗产代表性项目开发具有地方、民族特色和市场潜力的文化产品和文化服务。”*《中华人民共和国非物质文化遗产法》第三十七条。各地针对非遗利用作出了专门规定。比如广东规定“鼓励采取与经贸、旅游相结合的方式保护和传承具有生产性、表演性或者观赏性的非物质文化遗产代表性项目。”*《广东省非物质文化遗产条例》第三十二条。安徽、江西、山西等地从生产性保护的角度进行了规范。安徽规定“县级以上人民政府应当合理规划布局，引导扶持代表性项目生产性保护示范中心、示范基地或者示范园区建设，支持和推进非物质文化遗产生产性保护。”*《安徽省非物质文化遗产条例》第三十条。上海把非遗生产性保护与相关专项资金扶持进行对接，规定对合理利用非遗代表性项目发展(民族)文化产业的单位和个人，在申报文化产业发展专项资金时，予以支持。贵州充分考虑了非遗持有者的权益，规定“在特定区域利用非物质文化遗产项目从事整体开发经营活动的，应当与该区域相关组织及村(居)民代表约定利益分配方式。”*《贵州省非物质文化遗产保护条例》第四十五条。

7.相关部门机构保护职责

保护非遗不仅仅是文化主管部门的责任，也是全社会的共同义务。各地对教育、媒体、公共文化机构在各自职责范围内开展非遗保护工作进行了规定，但总体上仿照《非物质文化遗产法》，具体措施不足。以非遗保护与国民教育融合为例，保护非遗必须加强对全社会，尤其是广大青少年的培养和教育。《非物质文化遗产法》规定“学校应当按照国务院教育主管部门的规定，开展相关的非物质文化遗产教育。”*《中华人民共和国非物质文化遗产法》第三十四条。《保护非物质文化遗产公约》规定“各缔约国应竭力向公众，尤其是向青年进行有关非物质文化遗产的宣传和教育，以便使非物质文化遗产在社会中得到确认、尊重和弘扬。”*《保护非物质文化遗产公约》第十四条。非遗保护应当贯穿国民教育始终，笔者认为至少应当包括四方面的融合：一是在美育过程中融入非遗内容，培育潜在的非遗的爱好者和传承人。在学前教育阶段，幼儿园和家庭要向幼儿介绍非遗知识，进行传统文化启蒙教育；在基础教育阶段，学校应根据自身优势和实际需求，编制具有民族和地域特色的地方教材或校本教材，设置相应课程，特别是把当地传统音乐、传统美术、传统戏剧、传统舞蹈等融入其中；在高等教育阶段，应开设非遗相关艺术课程，鼓励设立相关学生社团，加强对大学生的传统文化通识教育。二是高等学校、中等职业学校应当设置非遗相关专业和课程，通过现代教育体系直接培养非遗传承人。三是高等学校、科研机构应当开设非遗或相关学科专业，为非遗保护工作培养既懂理论又了解实践的后备人才。四是高等学校、科研机构应当通过设立研究基地等方式，加强非遗理论和实践研究，为非遗保护工作实践提供智力支持。现行的地方性法规对非遗纳入现代教育体系都有相应表述，但内容普遍比较笼统，有的只强调了非遗进学校，有的只强调了加强学术研究。

有些地方规定了比较实的措施，比如上海规定“将与非物质文化遗产技艺传承相关专业列入职业教育奖励专业目录，实施学费减免等优惠政策。”*《上海市非物质文化遗产保护条例》第四十条。山东规定“每年的农历腊月二十三至次年二月初二为‘非物质文化遗产月’。县级以上人民政府文化主管部门应当集中组织开展非物质文化遗产展演、展示等活动。”*《山东省非物质文化遗产条例》第七条。四川规定“教育、人力资源社会保障等部门可以采取助学、奖学或者给予职业培训补贴等方式，资助传承人带徒授艺。”*《四川省非物质文化遗产条例》第三十三条。江西规定“科技主管部门应当支持公民、法人和其他组织开展非物质文化遗产的科学技术研究和非物质文化遗产保护、保存方法的研究，对符合科研课题立项的项目予以支持。文化、卫生主管部门应当关心代表性传承人的健康，为其建立健康档案。”*《江西省非物质文化遗产条例》第五十二条。这些相对明确的措施对于加强各地、各部门间的统筹协调，形成非遗保护合力具有现实意义。

现行的省级地方性法规有不少亮点，但总体来看，也存在一些问题，主要表现在：

一是部分地方性法规存在为立法而立法思想，体例求大求全，部分内容照抄上位法和其他地方性法规，突出本行政区域特色不足，削弱了地方性法规的应有功能。地方性法规是《非物质文化遗产法》的重要补充，各地应制定贴近实际，切切实实为本地非物质文化遗产保护工作实际服务的法规。

二是一些条款不够完善。原则性条款过多，刚性条款过少，比如对资金保障、相关部门职责等不够细化，可操作性不强，易导致措施难以落地。

三是单纯保护的条款多，弘扬、振兴的条款少。新制订的地方性法规应当立足非遗的活态传承和可持续发展，适当增加旨在提高非遗传承活力的具体措施。

四是制定或修订地方性法规缓慢。目前，尚有5个地区未出台省级地方性法规，应抓紧制定。4部在《非物质文化遗产法》施行前出台的法规，其中的非遗定义、代表性项目名录名称、行政处罚等重要表述与法律不一致，与工作实际不相符，需要进行修订。另有一些地方性法规总体内容不完善，应酌情进行修订。

三、立法建议

非遗地方性法规的定位决定了其边界和内容。笔者认为，有两点需要注意：一是《非物质文化遗产法》属于行政法，以行政关系为调整对象，主要规范政府和行政部门的行为。与《非物质文化遗产法》相一致，地方性法规也是此性质。二是非遗地方性法规是执行型立法。在《非物质文化遗产法》出台前，江苏、浙江、宁夏、新疆的立法带有先行先试、创新的性质，是先行性立法，之后的地方立法应当都属于执行性立法，旨在贯彻和执行《非物质文化遗产法》，对其中的规定作出适合本行政区域实际需要的细化和补充。基于这样的定位，笔者认为制定非遗地方性法规应注意以下事项。

(一)地方性法规应与《非物质文化遗产法》保持一致。一是应当与《非物质文化遗产法》相衔接，对法律重点关注的调整和规范事项，比如非遗调查、代表性项目、代表性传承人、整体性保护、合理利用、与国民教育融合、促进社会宣传普及等内容，地方性法规应有相应规定，并进行必要的细化和补充。二是不得抵触《非物质文化遗产法》，不得对应当由上位法规定的事项作出规定，不得与上位法的具体规定相冲突，这是地方立法的外在界限。需要特别指出的是，地方性法规也受到行政许可法和行政处罚法的约束，不得超越法律规定设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费的范围。《非物质文化遗产法》规定了一项行政许可，即境外组织或者个人在中华人民共和国境内进行非物质文化遗产调查的许可。在制定地方性法规时，可在此行政许可事项内作出具体规定，而不能增设新的行政许可，也不能增设违反此条规定的其他条件。相应的，《非物质文化遗产法》第四十一条规定了行政处罚，在制定地方性法规时，只能在此条规定的行为、幅度范围内设定行政处罚，而不能增加新的行政处罚。

(二)地方性法规应符合《保护非物质文化遗产公约》精神。公约要求，各缔约国应该采取必要措施确保其领土上的非物质文化遗产受到保护，责任主体是各缔约国政府。经全国人大常委会批准，我国加入公约并成为缔约国，承诺在公约框架下，结合我国实际情况，积极履行义务，开展非遗保护实践。《保护非物质文化遗产公约》是国际文书，对我国非遗保护工作具有一定约束力。《保护非物质文化遗产公约》提出的非遗保护理念是在人类社会长期历史发展过程中进行的总结和提炼，是各缔约国对文化发展和整个人类社会进步而进行的思考和探索，凝聚着各方的智慧和共识。每一位非遗保护工作者都应当熟读公约，深化对公约核心内容的认识，加深对《伦理原则》等新发布内容的理解。强调政府的责任、尊重非遗持有者的主体地位和创造力、维护文化多样性、顺应可持续发展等思想应当贯穿非遗地方性法规始终。

(三)与非遗保护实践相一致。在党中央、国务院的高度重视下，我国非遗保护工作者以《非物质文化遗产法》和《保护非物质文化遗产公约》精神为指导，进行了卓有成效的实践，探索了整体性保护、生产性保护、抢救性保护等保护方式，实施了一系列重要工程项目，持续开展全国性的传播普及活动，有效改善了非遗传承条件，推动了非遗保护与经济社会协调发展的良性互动。非遗地方性法规应当与这些工作实践相衔接，对重要工作应有体现和细化。

(四)突出地方特色。体现地方特色是地方性法规的重要价值所在。“地方性法规是中国法律体系的重要组成部分。地方立法关键是在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章。”*《让地方立法成为法治建设的“助推器”》，中国人大网，2015-09-10。我国国土面积广阔、民族众多、非遗资源各异，《非物质文化遗产法》不可能面面俱到，只能对全国具有普遍性的问题进行规范。地方性法规与《非物质文化遗产法》定位不同，不必追求体例的大而全，关键是从本地区实际出发，充分考虑本地经济社会发展水平、非遗资源状况、区域定位等因素，制定符合地方实际需求、突出地方特色的地方性法规。一是尽量减少重复。《中华人民共和国立法法》规定“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”*《中华人民共和国立法法》第七十三条。二是突出地域特色和民族特色。比如，少数民族较多地区，可以提出专门针对少数民族非遗项目的规定和措施；直辖市可以结合城市定位和城市规划，制定符合区域发展的非遗保护措施。三是细化地方政府和部门责任。通过制定约束性条款，为非遗的长期保护奠定法制基础。四是完善管理机制。一些地方在工作实践中探索了比较成熟的政策措施，可以在地方性法规中进行明确和规范，增强政策措施的针对性、实效性和可操作性，推动中央和地方在非遗保护工作中的良性互动。

(五)做好地方性法规的解释工作。有一句法谚，法律从制定的那一刻起，它就落后了。要减少这种滞后性带来的影响，一方面在制定地方性法规时，要对工作预期应有一定前瞻性，为工作发展留有余地，提前对有可能出现的问题有所考虑。另一方面，要重点做好地方性法规解释工作。根据工作发展需要，适时对地方性法规条款进行解释说明。