基于IPD理论政府对PPP项目成本控制研究

王琦

摘要： 近年来，政府加大力度完善基础设施建设，但是我国政府的财政负债逐年上涨，因此我国通过PPP模式的合作形式来缓解政府的财政负债，但是政府确没有重视对PPP项目的成本控制，这与我国开展PPP项目的目的背道而驰。文章从政府的角度引入IPD管理模式，从四个方面分析PPP项目在IPD管理模式下的成本控制即风险共担、信息公有化、PPP项目合同变更、完善的奖罚机制，从而阐述了IPD管理模式优于传统的管理模式。

Abstract： In recent years， the Chinese government has stepped up its efforts to improve the infrastructure construction. However， the fiscal liabilities of our government have risen year by year. Therefore， China alleviates the government's fiscal liabilities through the cooperation mode of PPP. However， the government does not pay much attention to the cost control of PPP projects， which runs counter to the purpose of China to carry out PPP projects. This paper introduces the IPD management mode from the perspective of the government and analyzes the cost control of the PPP project in the IPD management mode from four aspects： risk sharing， information publicization， PPP project contract change and perfect reward and penalty mechanism， and thus expounds IPD management model is superior to the traditional management model.

关键词： IPD;全生命周期成本控制;BIM;PPP

Key words： IPD;full life cycle cost control;BIM;PPP

中图分类号：F285;F224 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）13-0062-03

0 引言

进入21世纪以来，我国城镇化人口不断上涨，从2002年的39.09%以平均每年1.35个百分点增长到2016年57.35%，这表明大量的人口涌入城市，随之而来的问题就是政府需要完善城市的基础设施建设以提高人民对生活水平的要求，但是我国地方政府的债务余额逐年上涨，传统的融资模式已经不能满足城市基础设施建设对资金的需求，因此我国在20世纪末引入新型的PPP（Public-Private-Partnership）融资模式，PPP模式吸引社会资本参与到城市基础设施建设当中，既缓解了政府的债务压力，又使得社会当中的闲置资金得到了合理的使用，然而在PPP模式的运营过程当中政府对项目的管理还缺少经验，致使某些PPP项目变成了“伪PPP”项目，即某些项目的成本远远超出了预算，据相关数据统计前时期大部分项目实际花费成本是其所需成本的2倍，72%的项目超预算，70%的项目工期滞后[1]，这对我国PPP模式的可持续发展是极为不利的，因此，对于政府而言在“互联网+”“大数据”“BIM”等新的时代背景下应用先进的管理手段对PPP模式进行合理的成本控制就显得非常必要了，我国目前对政府是否采用PPP模式有物有所值评价和财政承受能力论证两大论证体系，但是就政府对PPP项目的成本控制研究却少之又少，本文从新的视角下，即从政府的角度出发提出将IPD理论应用于PPP项目的可行性。

1 PPP模式的现状及问题

PPP模式最早是在1992年由英国提出的，英国首先提出的是PF1，后来又提出了PF2，主要目的是为了吸引社会资本投资基础设施建设以缓解政府的财政压力和提高对公共服务的管理效率，经过十几年的发展已经形成了一套比较完善的评价体系，国际上公认的PPP模式相关制度比较完善的是英国、加拿大和澳大利亚，与西方发达国家相比我国的PPP模式发展较为缓慢，在20世纪末提出了PPP模式试点工程，如1995年的法國电力公司及阿尔斯通公司联合体获得广西来宾B电厂18年的特许经营权，为国家批准的首个BOT试点项目，进入21世纪初国家鼓励社会资本参与基础设施建设，比较典型的案例是北京地铁四号线、国家体育场等项目，2014年发改委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》对 PPP模式的发展起到极大的推动作用，到现阶段国家开始大力推广PPP，截止到2017年9月末，全国入库项目合计14220个，累计投资额17.8万亿元，项目覆盖31个省份并且涉及19个行业，这充分说明了我国政府对PPP模式的重视程度，但是由于我国PPP模式的经验有限，在项目进行的时候也遇到了很多的问题，比如某些企业在建设施工期间一味的压低价格，导致项目质量不高，政府和企业在后期运营和维护时花费大量的资金，这反而导致了资金的浪费，这样的PPP模式就失去了它本来的意义。

现阶段我国对PPP模式成本管理最大的弊端就在于建设和运营的管理基本上是分开的，在项目建设完成时就变成从一个“信息孤岛”到另一个“信息孤岛”的传递，这无形中就增加了PPP项目运营和维护的成本，对于政府和社会资本的长期合作关系是极为不利的，这就需要政府认识到各参与方信息共享的重要性，在进行设计的前期就要考虑到后期运营与维护的成本，使得项目的总投资达到最小，而不是一次投资最小，因此政府作为PPP项目的发起者和管理者应当意识到参与者各方的协同管理对全生命周期成本控制的重要性，利用好BIM技术这个平台，在项目建设的前期就让各参与方充分发挥自身的优势，做好项目的全生命周期成本管理。

2 IPD理论的发展现状

IPD （Integrated ProjectDelivery，项目集成交付）理论最初提出是在上个世纪90年代的日本丰田公司，之后被广泛地应用于各个领域中，首先取得实践成功的是IBM公司，通过应用IPD管理模式，最明显的改变就是产品研发周期缩短、成本降低，随着各国对IPD理论的深入研究人们逐渐认识到这一理论对建筑业重要的实践意义，英国首先将该模式应用在了工程领域内并取得比较好的结果，在本世纪初我国也引入了IPD管理模式，目前国际上比较公认的IPD定义是由2007年美国建筑师协会（The American Institute of Architects，AIA）提出的[2]，即IPD是一种集成人员、系统、知识、经验，能够减少浪费、降低成本、减少返工、缩短工期、提升建筑物对业主的价值的工程项目交付模式[3]。根据项目全生命周期的各阶段对成本的影响曲线图（见图1）可知，项目前期的规划设计对成本的影响高达75%～90%，施工阶段对成本的影响只占10%左右，但是传统的项目管理模式主要针对施工阶段进行成本控制，这对项目总体的成本控制是极为不利的，而IPD模式最显著的特点就是在项目前期就将主要的项目参与者组织在一起，通过各方的协调沟通建立一个利益共同体，从而利益共同体在项目的各个阶段利益共享、风险共担，从而达到成本的最小化和利益的最大化，在项目对成本影响最大的阶段控制住成本，随着我国对BIM（建筑信息模型）技术的不断研究和大力推广，为IPD模式在PPP项目中的应用提供了必要条件。

3 IPD模式在PPP项目中的成本控制

IPD模式下的工程项目，一般分为两种 即TC（Target Cost，目标成本）和GMP（Guaranteed Maximum Price最高保证价格）[4]，TC有利于团队的风险分担、互相信任的建设，而PPP项目一般具有周期较长、风险因素复杂多样的特点，因此在PPP项目一般采用TC进行项目建设，并且在IPD模式下各个参与方不仅要考虑自身的利益，还需要考虑项目总的目标，因此在各方综合考虑的情况下，项目会更加合理、可实施性更强。政府作为PPP项目的业主，应用IPD模式对PPP项目进行成本的控制主要从以下四个方面进行分析。

3.1 通过风险共担控制

IPD模式最大的特点就是建立一个互相信任的团队，团队之间的互相信任就为PPP项目的成功打下良好的基础。在传统的项目管理模式中，各个参与者在项目建设过程当中只考虑自身的利益，导致现阶段我国出现了一大批“重施工、轻运营”的PPP项目，后期高昂的运营成本致使政府和社会资本的合作失败，最后政府不得不将项目用高额资金收到，这与我国实行PPP的目的背道而驰;但是在IPD模式下，在项目前期就建立了互相信任的团队，各个项目参与者就会团结起来考虑项目整体的利益，比如说在设计阶段就考虑施工和运营的问题，多方共同协商沟通做出决策，通过设计的优化降低运营阶段的成本，将全生命周期的成本风险分摊到整个团队上，这就有效控制住了PPP项目的成本，IPD模式的应用可以极大的促进各个参与方的团结，都为了一个目标而努力，通过风险共担使得某个参与方的风险大大降低。

3.2 通过信息在项目的公有化控制

IPD理论需要各参与方信息进行信息的互通有无，这就改变了传统模式下从“信息孤岛”到“信息孤岛”的弊端，但是在以前的科学背景下没有相关的技术支撑，然而从21世纪以来，在“大数据”“BIM”等新名词的时代背景下，BIM（建筑信息模型Building Information Modeling）为IPD模式的信息公有化提供了技术支持，政府对PPP项目成本控制的全部资料可以通过如果如图2所示的BIM模型获得。通过BIM技术将项目的所有参与者组织在一个模型上，各方的信息都以数据的形式存储在BIM模型中，对项目信息的公有化是极大的推动，在BIM模型中，任何一个参与方进行的改变，就会自动对项目的其它阶段做相应的调整。通过IPD模式、BIM技术的支持，各参与方都可以对项目有一定深度的了解，改变了传统模式下项目的“信息不对称”现象，从而通过信息在项目各方的公优化而达到成本的控制。

3.3 通过PPP项目合同变更控制

IPD模式可以有效的控制工程合同变更，进而加快了工程进度，最终实现了成本目标的控制，比如在Camino医疗小组山景办公大楼项目中，项目团队的生产效率提高了30%，并且达到了零冲突和低于0.2%的返工率，返工率的降低有效控制住了成本。依据工程合同变更的内容，可划分为工作范围变更、施工条件变更、设计变更、施工变更和技术标准变更等[5]。在PPP项目中，各参与者的合同关系如图3所示，工程合同变更一般涉及到政府、设计方和承办商等参与方，而在IPD模式下，这些参与方在初步设计阶段就开始协调沟通，共同做出的决策更加合理，实施性更强，因此就有效的减少了在施工阶段的工程变更，而且在IPD模式下的工程变更是需要多方协议中的各个参与方共同商量之后才能敲定，这样就抑制了在PPP项目中传统管理模式下的业主方即政府单独要求改变就可以改变的问题，从而就可以有效的控制施工阶段的成本增加。

3.4 通过建立完善的奖罚机制控制

政府对PPP项目的成本控制可以通过建立完善的奖罚机制，在传统的PPP项目管理模式下，政府会对项目总承包商进行相应的奖励和惩罚，这样就没有提高其它参与方的积极性，而在BIM技术下的IPD模式能避免这种现象的产生，在IPD模式中是以各参与方的团队为基础，通过BIM技术储存的资料就可以知道是那个参与方的责任，继而就可以对相应的负责人进行相应的惩罚，同样的BIM技术的应用也可知道那个参与方完成的比较好，继而进行相应的奖励，这样就提高的项目中的所有參与方的积极性，使各参与方都会尽自己最大的努力、团结一致的去完成TG（目标成本），从而政府就有效地控制了成本。

4 结语

综上所述，在PPP项目中应用IPD 管理模式在能够有效的减少工程变更、各个参与方的冲突、加强团队的合作能力，继而控制项目全生命周期的成本，最终到达我国应用PPP模式的目的。但是现阶段我国在PPP项目应用IPD模式还存在着缺乏相关的专业人员以及由于项目前期需要大量资金从而导致在我国应用范围不广等问题，政府作为PPP项目的领导者，可以出台适当的优惠政策推广IPD模式在PPP项目中的应用，并结合PPP项目的特点开展适合的IPD模式，做好PPP项目的成本控制。

参考文献：

[1]Miller R，Strombom D，Iammarino M，et al.The commercial real estate revolution[J].Hoboken：John Wiley & Sons，2009，328.

[2]David C Kent， Burcin Becerik Gerber. Understanding construction industry experience and attitudes toward integrated project delivery[J]. Journal of construction engineering. 2010， 136（8）： 815-825.

[3]The American Institute of Architects. Integrated project delivery a guide [M]： 2010.

[4]吴学伟，王英杰，罗丽姿.IPD模式及其在建设项目成本控制中的应用[J].建筑经济，2014（01）：27-29.

[5]吴书安.工程变更的分类控制[J].东南大学学报，2012，14（3）：88-92.