中印市域铁路PPP模式比较分析及启示

韦小泉，林 颖，程 哲，牛保龙

中印市域铁路PPP模式比较分析及启示

韦小泉1，林 颖2，程 哲3，牛保龙4

（1. 对外经济贸易大学一带一路PPP发展研究中心，北京 100029；2. 台州市轨道交通建设开发有限公司，浙江 台州 318000；3. 北京大学经济学院，北京 100871；4. 北京和明投资咨询有限公司，北京 100871）

在立足中印两国轨道交通PPP（public-private partnership）发展背景和现状基础上，通过对中国台州和印度海得拉巴市域铁路PPP典型案例的比较分析，总结市域铁路采用PPP模式的一般流程、结构设计和关键要点等经验，提出市域铁路PPP发展的启示。研究表明，市域铁路采用PPP模式是可行的，但需要在风险管理、回报机制、政企合作分工、规范实施、聘请专业咨询机构、可持续发展和以人为本等关键方面加强引导。期望形成可复制可推广的模式，为国内市域铁路的发展提供借鉴和决策参考。

市域铁路；PPP；案例研究；中国；印度

根据《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础〔2017〕1173号），市域（郊）铁路是城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统，提供城市公共交通服务，是城市综合交通体系的重要组成部分。市域铁路是城市轨道交通系统的7种主要制式之一。市域铁路有新建和既有铁路改造2种方式，主要服务通勤、通学、通商等规律性客流，服务范围一般在50～100 km，平均站距一般为2～5 km，设计时速为100～160 km[1]。市域铁路的建设，有助于扩大交通有效供给，满足郊区群众通勤需求，切实缓解城市交通拥堵，有效改善城市人居环境，优化城镇空间布局，促进新型城镇化建设和城市一体化发展。在国外，市域（郊）铁路有着比较重要的地位和较为成熟的发展[2]，以日本为例，东京都市圈44.16%的出行由市域铁路提供[3]。相对于高速铁路和地铁的快速发展，中国的市域铁路发展相对滞后，有效供给能力不足，成为城市公共交通体系的短板。

市域铁路投资大、公益性强、外部性强、社会效益突出，因此建设资金来源、票价机制、补贴方式以及沿线土地开发（TOD）等是加快市域发展的关键问题[4]。PPP（public-private partnership）模式作为基础设施和公共服务领域的投融资创新模式，具有缓解财政资金压力、合理分担风险、促进政府职能转变等优点，在全世界许多国家都获得了应用[5]。通过PPP模式，引入有实力、有经验、有技术优势的社会资本，弥补政府在资金、技术和运营经验的不足，有助于加快市域铁路的发展，促进社会经济发展和城镇化建设[6]。目前，市域铁路PPP在国内外都有成功案例，通过国内外案例的比较分析，总结经验，为我国市域铁路PPP的可持续发展打造标杆和形成可复制可推广的模式，具有重要的实践和理论意义。

1 中印轨道交通PPP发展概述

1.1 中国轨道交通PPP发展梳理

PPP在中国有着30多年的发展历程，历经曲折[7]，尤其是2014年以来，在财政部的大力推动下，PPP形成了一次前所未有的发展高潮。截止到2017年8月底，财政部PPP项目库共有入库项目14 165个，投资额175 973亿元，涵盖了交通运输、能源、市政工程等19个领域。

在轨道交通领域，中国第一个轨道交通PPP项目是北京地铁4号线，截至2017年8月底，财政部PPP项目库共有65个入库轨道交通PPP项目，总投资超过1.6万亿元。其中仅2016年，就有26个轨道交通PPP项目完成采购工作。PPP模式对推进轨道交通发展起到了重要作用。

截至 2016 年末，中国大陆共有58座城市的城市轨道交通线网规划获批（含地方政府批复的14座城市），规划线路总长达 7 305.3 km[8]。城市轨道交通规模不断扩大、投资持续增长，建设速度稳健提升，拥有轨道交通的城市从一线城市向二三线城市蔓延。在这种发展态势下，城市轨道交通面临的投资大、资金渠道偏窄、合格运营商少、专业运营管理人才不足等问题进一步凸显，亟需体制机制创新，可以预见，PPP模式将会有更广阔的发展空间。

中国城市轨道交通PPP模式不断成熟，目前形成了以北京地铁4号线为代表的A+B模式和以深圳地铁4号线为代表的全投资模式，以及在这两种基本模式基础上衍生的诸多交易结构设计。这些交易结构在PPP基础理论的指导下，受到国家政策环境、当地政府财力、利益诉求、工作范围划分、风险分担、资产配置、潜在社会资本能力等诸多因素的影响，既相互借鉴，又契合项目特征，基本满足了轨道交通PPP项目的发展需求，有效地推动了我国轨道交通PPP的发展和成熟。

相对地铁PPP的广泛应用和不断成熟，市域铁路的PPP模式相对滞后，截至2017年9月，仅有台州市域铁路S1线PPP项目完成采购工作，金华市金义东市域铁路PPP项目正处于推进过程中。

1.2 印度轨道交通PPP发展概述

自1991年的印度经济改革以来，印度经济持续快速增长，基础设施建设远远滞后于经济发展，尤其是相对于其他发展中国家，比如中国。印度政府希望通过PPP鼓励私人资本参与基础设施建设，因此，PPP在印度发展较快，在城市开发、教育、医疗、交通、能源、通信等领域都得到了较广泛的应用[9]。印度中央政府和各邦政府都建立了PPP主管机构，发布了一系列操作指南和合同范本。印度的PPP实施过程可分为4个阶段：识别，评估，采购和执行。印度PPP是由一系列内部的关键阶段准备性检查（readiness checks）和外部的许可和批准组成。根据经济学人智库（economist intelligence unit）发布的《2014年亚太地区PPP环境评估报告》（Evaluating the environment for PPPs in Asia-Pacific 2014），印度在PPP的“运营成熟度”排名第1，“地方政府PPP活跃度”排名第3，总体排名第5。

当然，印度的PPP发展也同样面临着诸多阻碍，比如政策和监管的软弱、缺乏长期融资渠道、公共部门能力不足等[10]。

印度的城市轨道交通由地铁、轻轨、市域铁路、单轨和有轨电车组成。市域铁路在印度主要城市的公共交通系统中扮演着重要的角色。一些大城市，比如孟买、德里、金奈、普纳、加尔各答和海德拉巴都建有市域铁路[11]。其中孟买市域铁路是历史最悠久的（建于1853年），加尔各答市域铁路则是印度最大的线网（拥有20条线路）。印度市域铁路的客流量从1970年的120万人次上升到2012¾2013年的440万人次，孟买、加尔各答和金奈的市域铁路里程约占印度铁路总里程208 193 km的7.1%，占所有铁路旅客的53.2%。

印度轨道交通领域的PPP项目并不多，据印度经济事务部的统计，截至2016年，印度共有PPP项目1 548个，铁路PPP项目仅有11个，城市轨道交通PPP项目仅有4个。

2 中印市域铁路PPP典型案例比较

2.1 台州市域铁路S1线PPP项目

台州市域铁路线网由S1和S2两条线路组成（见图1），均为新建项目。S1线全长52.4 km，桥隧比为99.32%，设站15座，其中地下站7座，高架站8座，平均站间距3.5 km。设计车速140 km/h，初、近、远期均采用6辆编组，车辆选型为市域动车组。批复的初步设计概算228.19亿元，项目资本金占总投资的40%，其中政府方出资代表出资20%，社会资本出资80%。台州市域铁路S1线连接临海、椒江、路桥、温岭等区县，是台州地区南北向主要交通走廊。本项目的实施有助于促进台州市域一体化发展，提高中心城区向心力和首位度，落实公交优先发展战略，改善居民出行条件，减少交通拥堵和尾气排放，推动台州社会经济发展，促进可持续发展。

图1 台州市域铁路线网规划

本PPP项目采用建设—运营—移交（build-ope­ra­tion-transfer，BOT）运作模式（见图2），台州市政府授权台州市发改委（铁办）作为实施机构负责项目的具体实施，台州市轨道交通建设投资有限公司作为政府出资代表，实施机构通过公开招标方式选择社会资本，社会资本与政府出资代表合资组建SPV，实施机构代表政府与SPV签订PPP合同，由SPV负责项目融资、建设与运营，合作期满，项目相关设施无偿移交政府或其指定机构。合作期为30年，其中建设期4年，运营期26年。项目的回报机制为“使用者付费+可行性缺口补助”，使用者付费包括票务收入和其他相关商业收入，可行性缺口补助包括可用性付费与运维绩效付费。项目采用“绩效考核、按效付费”的支付方式，建设期政府方不支付任何补贴；运营期内，项目实施机构根据项目公司的履约情况进行绩效考核，绩效评价体系包括用于建设阶段的可用性绩效指标和用于运营阶段的运维绩效指标，财政部门将根据绩效考核结果向项目公司支付可行性缺口补助。可行性缺口补助的支付周期为半年。政府支出义务由台州市本级及沿线各县（市、区）政府纳入财政预算和中长期财政规划。为保证风险的合理分担，本项目建立了最低需求风险、调价机制、超额收入分成机制等机制。本PPP项目自2016年9月正式启动，2017年5月完成采购工作，中国中车联合体中标，2017年9月，项目公司正式成立。

图2 交易结构

2.2 印度海得拉巴市域铁路PPP项目

海得拉巴（Hyderabad）是印度第六大城市，安得拉邦的首府，位于印度中部。海得拉巴市域铁路，也叫海得拉巴多模式交通系统（multi-modal transport system，MMTS），长度为71.16 km，共设站66座，包含3条线路（图3），总投资1 181.4亿卢比（约合人民币119.3亿元）。本项目于2010年签署特许经营协议，2011年融资关闭，2013年最终评审通过。海德拉巴市域铁路不是一个简单的交通项目，而被当地政府看作是城市转型成以人为本的绿色城市的一个发展机会，同时还被当作城市景观的新地标。海德拉巴市域铁路的建设不仅采用了大量新技术，而且非常注重以人为本和用户体验，在设计和建设中充分考虑方便妇女、儿童和残疾人，同时强调与火车站、公交车站、汽车站等交通体系的无缝衔接。

图3 海得拉巴市域铁路线网规划

海得拉巴市域铁路是印度投资最大的PPP项目，具体采用设计-建造-融资-运营-转让（design-build- finance-operate-transfer，DBFOT）方式。合作期35年，包含建设期5年，同时拥有续期25年的权利。本PPP项目的回报机制为“使用者付费+可行性缺口补助”，其中政府可行性缺口补助为投标标的之一，政府原本预期补贴额为总投资的20%，即236.3亿卢比，经过投标，中标人的报价为总投资的12.34%，即145.8亿卢比，政府节约支出90.5亿卢比。可行性缺口补助由安得拉邦政府支付。为了提高项目的收益，项目同时采用以公共交通为导向的（transit-oriented develop­ment，TOD）模式，在Miyapur，Nagole 和Falaknuma 3个停车场周边提供了大约10万m2的土地用于商业开发。本项目中标的社会资本为一家印度著名的跨国公司Larsen and Toubro Limited，中标人成立了项目公司L & T Metro Rail（Hyderabad）Limited，具体负责项目的设计、建设、融资和运营。安得拉邦政府和社会资本分工合作，由社会资本负责运营（委托法国凯奥雷斯集团运营），政府负责票务柜台、自动售票机、安检设备、厕所、绿化、残疾人设施、广播系统、公共信息系统以及设施的更新等。

2.3 市域铁路PPP发展启示

通过中印两国市域铁路PPP具体案例的背景分析和比较研究，形成对其他城市市域铁路PPP模式实施的启示如下：

1）市域铁路适合采用PPP模式。通过前述分析可以看出，PPP模式有效弥补了政府财政支出的不足，引入有经验、有实力、有技术优势的社会资本，在政府和企业之间形成长期合作关系，合理分担风险，互利共赢，提高了建设和运营的效率，有助于加快推进市域铁路发展。

2）风险合理分担是市域铁路PPP模式成功的关键因素之一。风险的识别和合理分担是PPP中机制设计的基础，坚持风险的分担与风险来源相对应，坚持风险的分担与风险发生责任方相对称，坚持风险的分担与风险承担者的承担能力相对称，坚持风险的分担与风险收益相对称。

3）市域铁路PPP要坚持可持续发展导向和以人为本。市域铁路是重大民生工程，在设计和设施配置中要强调以人为本，尤其是重点关注妇女、儿童和残障人士等，切实保障市域铁路能被普通民众享受。市域铁路PPP项目还要坚持可持续发展导向，不仅保障经济效益，同时还要注重社会效益和环境效益。

4）回报机制的科学设计有助于项目的实施。市域铁路PPP项目是典型的准经营性项目，收入不足以涵盖成本，需要政府补贴，因此，一方面，在政府财力许可的前提下，做好以绩效考核为核心的补贴机制；另一方面，充分结合TOD、轨道+物业、溢价回收等模式，丰富市域铁路的收益来源。

5）切实做到量力而行和规范实施。市域铁路PPP项目投资大、周期长、风险多，在实施之前需要做好项目可行性论证，有序推进，不是急需的项目和财力无法承受的项目不要轻易批准。PPP项目实施过程中要坚持依法合规，规范实施，切不可为暂时的利益而违背法定程序。

6）做到有为政府和有效市场的结合，坚持发挥市场在配置资源中的决定性作用，政府要积极引导但又恪守权力边界，到位但不越位。

7）专业且负责的多方咨询机构是项目成功的重要保障。政府部门和实施机构在初期由于对PPP不够熟悉，需要聘请咨询团队提供专业服务。海得拉巴市域铁路PPP项目聘请了艾奕康（AECOM）、安永（E&Y）、柏诚（Parsons Brinckerhoff）、合乐（Halcrow）等世界一流的咨询机构提供全过程、多专业的咨询服务。台州市域铁路PPP项目也通过竞争性磋商方式选择了北京和明、大成律所、安永会计师事务所等一流的咨询团队提供PPP全过程咨询服务。这些咨询机构为项目的成功实施提供了专业保障。

3 结语

市域铁路作为轨道交通的一种主要制式，对提升城市公共交通服务水平，满足居民出行需求，缓解城市病，优化城市空间格局，促进区域一体化，推动经济发展等具有重要作用。我国市域铁路存在发展滞后，有效供给不足，发展理念和体制机制问题突出等缺陷，急需改革创新和加快发展。PPP模式作为一种基础设施投融资创新模式，对推动市域铁路跨越式发展具有重要的潜在价值，目前也在国内外实践中取得了一定成效。总结国内外市域铁路PPP成功案例的经验，形成可复制、可推广、可借鉴的发展模式，是当前一个重要工作。

本文在梳理中印两国轨道交通PPP发展过程和现状的基础上，通过对中国台州市域铁路S1线PPP项目和印度海得拉巴市域铁路PPP项目的比较分析，总结了市域铁路PPP发展经验，以期对我国市域铁路PPP模式的有序发展提供借鉴。由于篇幅所限，市域铁路PPP模式的深度经验总结，比如关键成功因素、风险识别与分担、回报机制、财务可行性与多情景模拟等内容需要在后续研究中进一步开展。

[1] 周诗广. 我国市域铁路技术标准研制特点[J]. 中国铁路, 2017(7): 17-21.

ZHOU Shiguang. Characteristics of study and research of suburban railway technical standards of China[J]. China railway, 2017(7): 17-21.

[2] 孙海富. 国内外市郊铁路的发展及建议[J]. 铁道工程学报, 2014(3): 1-5.

SUN Haifu. Development and suggestion of domestic and overseas suburban railway[J]. Journal of railway engi­neering society. 2014(3): 1-5.

[3] 甄小燕. 中国发展市郊铁路现存问题解析[J]. 城市交通, 2014(6): 45-48.

ZHEN Xiaoyan. Current problems in developing suburban railway in China[J]. Urban transport of China, 2014(6): 45-48.

[4] 王夷萍. 制约温州市域铁路“R+P”开发模式的土地因素分析[J]. 都市快轨交通, 2016, 29(3): 29-32.

WANG Yiping. Land restriction in the R+P development mode of wenzhou regional railway[J]. Urban rapid rail transit, 2016, 29(3): 29-32.

[5] HIMMEL M, SIEMIATYCKI M. Infrastructure public- private partnerships as drivers of innovation? Lessons from Ontario, Canada[J]. Environment & planning C, 2017, 35(5): 746-764.

[6] 屈文斌, 徐良. 台州市域铁路尝试PPP模式[J]. 浙江经济, 2014(24): 47.

QU Wenbin, XU Liang. Exploring the PPP model in Taizhou commuter rail[J]. Zhejiang economy, 2014(24): 47.

[7] Cheng Z, Ke Y, Lin J, et al. Spatio-temporal dynamics of public private partnership projects in China[J]. Interna­tional journal of project management, 2016, 34(7): 1242-1251.

[8] 中国城市轨道交通协会. 城市轨道交通2016年度统计和分析报告[J]. 城市轨道交通, 2017(1): 20-36.

China Urban Rail Transit Association. Urban rail transit progress report and analysis of 2016[J]. China metros, 2017(1): 20-36.

[9] PATIL N A, THARUN D, LAISHRAM B. Infrastructure development through PPPs in India: criteria for sustai­nability assessment[J]. Journal of environmental planning and management, 2015, 59(4): 708-729.

[10] DUDLEY S. PPP Paradox: promise and perils of public- private partnership in education by pritha gopalan, SAGE Publications India , 2013[J]. Anthropology & education quarterly, 2015, 46(1): 88-89.

[11] ACHARYA R C. Indian solutions to suburban rail trans­port[J]. Japan railway and transport review, 1997.

（编辑：曹雪明）

Comparative Analysis of the PPP Model of Commuter Rail Between India and China and Its Implication

WEI Xiaoquan1, LIN Ying2, CHENG Zhe3, NIU Baolong4

(1. “The Belf and Road” PPP Development and Research Center of University of International Busimess and Ecommics, Beijing 100029; 2. Taizhou Rail Transit Construction and Development Co., Ltd., Taizhou 318000; 3. School of Economics, Peking University, Beijing 100871; 4. Beijing Heming Investment Consulting Co., Ltd., Beijing 100871)

This paper first analyses the public-private partnership (PPP) development process and current situation of urban rail transit in the China and India, and then makes a comparative analysis between the Taizhou commuter rail line S1 PPP project in China and the Hyderabad multi-modal transport system PPP project in India. The critical factors of the PPP model in commuter rail, such as general process and structural design, are summarized through case studies. The results indicate that commuter rail using PPP model is feasible, but there is a need to strengthen the guidance on risk management, return mechanism, division of cooperation between government and enterprises, legal implementation, and hiring of professional consultants. The model should be people-oriented and conducive to sustainable development. Finally, this paper points out the implications of commuter rail and PPP application. The research will provide reference for the development of commuter rail PPP in China.

commuter rail; PPP; case study; China; India

F530.7

A

1672-6073(2018)02-0149-05

10.3969/j.issn.1672-6073.2018.02.025

2017-10-12

2017-11-02

韦小泉，男，博士研究生，秘书长，主要从事PPP政策研究与PPP项目咨询工作，224130019@qq.com

程哲，男，博士，高级经济师，主要从事财政政策评估和金融地理方向的研究，cz1251@pku.edu.cn

国家自然科学基金重点项目（71734001）；国家民委民族问题研究项目（2016-GMB-032）；中国博士后科学基金面上项目（2017M610664）