北京市轨道交通财政补贴模型研究

肖 翔，肖雪悦，姜钰羡，李晓月



北京市轨道交通财政补贴模型研究

肖 翔1，肖雪悦2，姜钰羡1，李晓月1

（1. 北京交通大学经济管理学院，北京 100044；2. 上海财经大学经济学院，上海 200433）

轨道交通财政补贴是落实“十三五”规划纲要中“加快发展城市轨道交通”的关键环节，是促进轨道交通运营企业可持续发展的重要保障。以北京市轨道交通为研究对象，介绍其财政补贴金额和补贴方式，并结合票价及财政补贴居民满意度调查结果，阐述现行财政补贴模型及政策存在的问题。以成本和票价收入为切入点，指出补贴模型应当兼顾企业、乘客、政府三方利益和依据乘客特征进行分类补贴的原则，进而从成本激励角度构建优化的标准成本补贴测算模型，从票价管控角度构建优化的目标利润率补贴测算模型。优化的财政补贴测算模型可以为提高北京市轨道交通财政补贴效率、疏解财政补贴压力提供决策支持。

城市轨道交通；财政补贴；补贴优化模型；成本激励

轨道交通运行速度快且安全便捷，是我国大城市市民的主要出行方式，北京市轨道交通运营线路日均服务数百万国内外乘客。2016年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“加快发展城市轨道交通”。北京市轨道交通承担着缓解首都拥堵、提升公交服务能力等政府指令性及社会福利性任务，对其进行专项补贴是促进轨道交通运营企业可持续发展的重要手段和必要保障。

2014年北京市公共交通实行票价改革，理论上票价提升使运营企业收入增加，补贴金额应相应减少，然而如图1所示，虽然提价后收入增加幅度高于补贴增加幅度，但2015年公共交通（包括地面公交和轨道交通）财政补贴较2014年仍提高了约10.21%，依然占政府每年财政支出的较高比重。在轨道交通方面，改革后票价以3元为起步价，伴随运行距离的延长而增加。根据北京市交通委的数据统计，改革前轨道交通的单位人次成本约为3.43 元，调价后每人次收入约为4.3元，企业运营收入有明显增长，然而政府仍需补贴其收入的50%左右[1]，补贴压力并未因提价政策而得到有效的缓解。

图1 运价调整前后运营收入和补贴金额的变化

因此如何减轻政府财政补贴负担，优化补贴结构，提升补贴效率是一个值得研究的重要问题。加快发展北京市轨道交通，迫切需要探究适合首都特色的城市轨道交通财政补贴模型。

1 国内外研究概况

国外学者自20世纪70年代开始对公交财政补贴展开研究，成果丰硕。1978年，英国学者Stephen Glaister和Davis Lewis建立定量模型，具体测算出伦敦市的补贴金额。此后，Tisato[2]以及Fearnley等[3]学者从公交服务质量的角度开展补贴测算研究。

相较于国外补贴研究的日趋成熟，国内的理论研究开展较晚，任重道远。郝记秀等[4]依据效用理论推导公交需求函数，建立收入–成本–补贴博弈模型，研究认为分类补贴的方法能有效实现补贴效用的最大化。张静怡和欧国立[5]围绕城市轨道交通项目的前期投资回报及成本进行分析，提出采用基于资本资产定价模型（CAPM）的轨道交通政府财政补贴机制。梁喜和阮实惠[6]根据对偶理论构建城市公交财政补贴测算模型，研究提出政府补贴单价是其分配优化模型的影子价格。

运营企业、乘客和政府的不同发展需求，是影响财政补贴效率和效果的重要因素。然而，现有补贴模型鲜少基于分类补贴的思想，综合考虑三方的利益。立足北京市轨道交通财政补贴实践，针对政府补贴的现状和问题，兼顾三大利益相关方的利益，分别以收入和成本为出发点，提出采用分类补贴的思想来构建补贴优化模型。

2 北京市轨道交通财政补贴现状及问题

根据北京市交通委统计数据，轨道交通作为市民主要出行方式，2015年全年客运量高达33.2亿人次，日均运送乘客911万人次。随着交通路网规模扩大及新增运营线路开通，轨道交通将更加普及，运营成本也将增加。截至2016年底，北京市轨道交通运营线路数量达19 条，运营总里程为574 km[7]，同比增长3.6%。为更好地承担社会福利，保障运营企业可持续发展，根据预算规划，北京市政府对轨道交通运营企业的财政补贴额仍有不断提高的趋势，现有补贴模式存在的问题也易导致补贴的低效率。

2.1 现状分析

2.1.1 财政补贴金额概况

作为首都，北京市承担着较大的客运压力和较重的社会责任，在交通运输方面的投资支出显著高于国内其他省市。2014年后北京市轨道交通票价虽然有所提升，但政府财政负担仍然沉重。如表1所示，2012¾2014年北京市轨道交通运营企业的财政补贴额均高于运营收入额，2015年企业运营收入显著增长，补贴金额也有所下降，说明运价的调整对政府补贴产生了绝对数量的优化，但是补贴减小幅度远远低于收入增加幅度，一定程度上反映出运营企业缺乏自身的财务规划和效益分析，对财政补贴依赖度仍然较高[8]。

表1 北京市2012¾2015年轨道交通补贴金额和运营收入的比较

2.1.2 财政补贴方式概况

北京市目前采取“总额控制、分项考核、超亏不补、减亏分成”的补贴方式，对运营企业收入和成本的差额进行直接全部补贴。该方法侧重于补偿企业经营成本，依据成本波动进行动态补贴，简单灵活，可直接增加企业现金流以弥补亏损，但资金来源单一，易导致越补越亏，补贴额逐年上涨，致使运营企业自身造血功能衰退，影响公共资金的利用绩效和服务质量的社会评价，影响北京市轨道交通的建设和可持续发展。

2.1.3 财政补贴满意度

北京市轨道交通具有人流量巨大、乘客类型多样的特征，为确定补贴优化模型甄选原则，针对北京市轨道交通票价及财政补贴居民满意度进行问卷调查，统计分析了1 517份有效问卷。其中，调查对象年龄主要集中在18～35岁，日常出行工具集中于地面公交和轨道交通。在详细了解北京市现行补贴政策基础上，超过90%的被调查者认为现行补贴力度不大甚至未感知到补贴带来的福利，真正认可当前财政补贴政策的人数占比非常小，如图2所示。

图2 调查对象对现行补贴政策的评价

2.2 存在问题

结合补贴现状及问卷调查汇总情况，认为北京市轨道交通财政补贴存在如下问题。

2.2.1 测算模型未有效衡量补贴效率

2015年北京市轨道交通提价后补贴额虽小幅度降低，但也导致客运量同比下降1.9%，实际上将部分政府负担转移给了乘客，反映出现有补贴测算模型未能良好地测度补贴效率。根据里程规划，北京市轨道交通运营线路2020年与2025年预计将达到1 000 km 和1 360 km，基于此，通过从客运量、营业收入、营业成本、营业利润等方面对北京市轨道交通财务状况进行预测，测算得到2020年和2025年的补贴额将分别达到75亿4 173.40万元和103亿7 802.00万元。基于现行票价模式和成本水平，财政补贴失灵不仅会造成北京市财政负担沉重，也将会影响其他政府公共行为，因此如何兼顾补贴的社会效益和经济效益，建立高效的补贴测算模型，对于提高补贴效率、减轻财政压力至关重要。

2.2.2 政策未兼顾企业的运营积极性

北京市采取的“总额控制、分项考核、超亏不补、减亏分成”补贴方式，实质上混淆了运营企业的政策性与经营性亏损，缺乏激励约束机制。这种依靠政企博弈的补贴方式容易致使运营企业更加注重如何讨价还价以争取补贴金额，丧失提效益、降成本的主动性和积极性；同时，因信息不对称和机会主义动机，政府难以了解运营企业的真实财务状况，容易导致补贴功效失灵，其结果是几乎全部的经营成本风险将由政府承担，加重了政府财政负担[9]。

2.2.3 测算模型未有效区分人群

问卷调查表明，职业和年龄等是影响乘客消费能力的主要因素，调查对象对北京市轨道交通票价评价如图3所示，过半数被调查者认为北京市轨道交通票价偏高。然而考虑到北京市城市规模大且路网线路长，票价适当提价是客观情形所致。因此，票价制定时很可能未考虑不同乘客群体对票价的承受能力，结合补贴力度乘客满意度较差的现状，反映出现行补贴测算模型可能尚未有效地将补贴对象按照乘客类别进行分类考察，降低了社会效益。

图3 调查对象对北京市轨道交通票价的评价

3 测算模型的优化

《北京市城市轨道交通第二期建设规划（2015¾2021年）》中指出，2021年北京市对轨道交通的融资金额将高达2 122.8亿元，如何有效地进行资源配置，以补贴的方式提高运营企业服务质量和经营效率，实现可持续发展是重要的研究改革方向。基于北京市轨道交通财政补贴现状及问题，遵循分类补贴、市场化及兼顾三方利益的原则，以成本、收入为出发点，分别提出优化模型。

3.1 基于成本激励的财政补贴优化模型

优化的标准成本补贴法坚持与分类补贴原则相结合，将经营性亏损的成本项目精细化，分类核算成本和收入以确定补贴额度。在计算各成本费用5年均值时提出运营里程和客运量等指标以考核运营效率和服务质量，分别分析对每一年成本的影响，计算时使用单位标准成本代替总的标准成本。此外考虑到新线开通和物价波动等现实情况，确定单位正常标准成本时，取实际发生的单位成本和单位理论标准成本中的较低者，计算公式如下：

式中：为单位正常标准成本；为单位理论标准成本；为实际发生的单位成本。该方法不仅使政府在掌握了企业实际成本与标准成本的差距后，对成本亏损进行补贴，提高了成本信息透明度，更可以引入如下激励机制：若企业在规定年度控制住了成本，即实际成本低于理论成本形成成本节约，则政府给予其高出节约额度的补贴。目的在于取得企业真实成本，预防其故意做高年初成本预算，并建立以后年度标准成本的基础，形成一个良性循环。以2016年北京市某轨道交通运营企业成本数据为例，对其采用优化的标准成本补贴测算模型进行补贴额研究。

3.1.1 职工工资及相关费用

1）单位理论标准成本：2016年北京市每月人均工资为7 706元，全年单位理论工资成本7 706´12 = 92 472（元）。2）单位实际发生成本：全年实际发生工资411 823万元，共有职工3.5万人，单位实际发生成本为117 663.71元，则单位正常标准成本为92 472元。计入补贴的工资成本为：1= 92 472´35 000 = 323 652（万元）。

3.1.2 直接修理费用

1）= 近5年车辆修理费平均值´（1+CPI）= 103 454.50´（1 + 1.4%）= 104 902.86（万元）；2）= 128 765（万元）。计入补贴的直接修理费为：2= 104 902.86（万元）。

3.1.3 直接电力费用

1）= 近5年电力费用平均值´（1 + CPI）= 192 254.52´（1 + 1.4%）= 194 946.09（万元）；2）= 115 802（万元）。计入补贴的直接电力费为：3= 115 802（万元）。

3.1.4 营运费用

1）= 近5年营运费用平均值´（1 + CPI）= 78 528.99´（1 + 1.4%）= 79 628.40（万元）；2）= 63 459（万元）。计入补贴的营运费用为：4= 63 459（万元）。

3.1.5 折旧费用

理论上，= 当年折旧费总额/当年固定资产数量（取近5年平均值），但考虑到轨道交通运营企业在计算运营成本支出时，按政策规定可不包含运营资产折旧费用，因此实际发生折旧费仅为191万元，可以忽略不计：5= 0（万元）。

3.1.6 安检费用

1）= 近5年安检费用平均值´（1 + CPI）= 35 334.74´（1 + 1.4%）= 35 829.42（万元）；2）= 46 343（万元）。计入补贴的安检费用为：6= 35 829.42（万元）。

3.1.7 管理费用

1）= 近5年管理费用平均值´（1 + CPI）= 95 914.98´（1 + 1.4%）= 97 257.79（万元）；2）= 60 896（万元）。计入补贴的管理费用为：7= 60 896（万元）。

3.1.8 财务费用

1）= 近5年财务费用平均值´（1 + CPI）= –687.67´（1 + 1.4%）= –697.29（万元）；2）= –696（万元）。计入补贴的财务费用为：8= –696（万元）。

则计算补贴时的总成本9=1+2+3+4+5+6+7+8= 703 845.28（万元）。

3.1.9 营运收入

1= 677 200（万元）

3.1.10 投资收益

2= 20 566.29（万元）

3.1.11 其他调整项目

10= 116 658.94（万元）

2016年基于标准成本法的合理补贴金额= |1+2–9–10| = 122 737.93（万元）。CPI为每年度北京市物价变动水平；其他调整项目主要包括：税费、营业外收支、新线运营费用等。

优化的标准成本补贴测算模型的优势体现在：明确企业经营性亏损的成本分项，补贴额度与政府监管结果挂钩，有助于区分政策性与经营性亏损，提高成本测度效率；以5年成本分项均值和物价波动度量理论标准成本与实际发生成本相对比，提高数据的时效性；不需要等到生产周期结束即可进行成本测算和监督，为企业成本管理和政府成本分析提供依据，符合及时性要求；引入激励机制，将优化量作为考核依据，能激励企业提高标准，充分挖掘真实成本，提高运营效率。

3.2 基于票价管控的财政补贴优化模型

采用优化的目标利润率补贴法，根据不同城市的发展规模、经济发展状况以及财政支付能力的概况，对其制定单位人公里理论轨道交通票价：

式中：T为单位人公里理论票价，指当地政府对企业理论上设定的合理价格；C为人公里营运成本（包括运营过程中的人力成本、燃料、水电费以及计入营运成本的其他费用）；为合理利润额。C的计算公式：

式中：为总营运成本；为一定时间内客运人次；为每人次乘坐轨道交通的平均距离；为合理利润率，可参照同期CPI、银行贷款利率或者同行业上市公司利润率，是为保证企业发展而设置的利润空间。考虑到轨道交通企业出于社会效益的考虑，通常所制定的实际票价要低于理论票价，因此每人次补贴额的计算公式如下：

其中，S为最终制定的单位人公里实际票价。当T>S时，轨道交通运营企业便处于亏损状态，需要政府给予补贴：

式中：Q为总补贴额；P为第个领域的单位运距价格；M为第个领域的客运人次；L为第个领域的平均运距；此处第个领域，表示对不同的乘客群体采用细分策略：如IC卡用户、老弱病残、低保户和游客等；同时结合高低峰时段和冷热线路的不同票价，进行分类补贴。

优化的目标利润率补贴测算模型的优势在于：政府给运营企业设定了利润目标并与补贴额挂钩，保证了企业持续运营的积极性；能够与分类补贴策略进行深度结合，实现不同补贴对象享受不同票价，补贴方式更加具体。不足是操作起来相对比较复杂。

4 模型优化建议

在遵循分类补贴、市场化及兼顾三方原则的前提下，可考虑运用以上两类优化的补贴测算模型。同时政府应积极作为，运营企业应积极行动，提高实际参与的能动性，实现多方共赢[10]。

4.1 政府层面

政府作为财政补贴的给予者，应积极将分类补贴原则应用于补贴测算模型中，实现补贴效用的最大化。现有研究大多根据乘客收入水平进行分类，因此应对中低收入人群予以重视，提高补贴公平性。同时可以考虑利用IC卡技术、大数据平台等信息化手段，降低分类补贴的成本，建立补贴的动态测算机制。

4.2 运营企业层面

运营企业作为服务的提供者，应立足企业的长期可持续发展，着力提高服务质量，积极降低运营成本、拓宽收入来源。同时应合法合规经营，依据自身经营状况选择优化的补贴测算模型，为补贴的测算提供及时、准确和真实的数据，兼顾社会福利和目标利润，降低对政府补贴的依赖程度。

5 结论

轨道交通承担着保障社会民生正常运作的社会责任，政府的合理调控是其良性运作的基础。在对国内外理论研究、实践经验进行总结的基础上，结合北京市轨道交通发展现状，对现有的补贴测算模型进行优化，为减轻政府财政负担、提高补贴效率及未来其他城市轨道交通财政补贴实践提供了借鉴经验。

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（编辑：郝京红）

Study on the Model of Financial Subsidy for Rail Transit in Beijing

XIAO Xiang1, XIAO Xueyue2, JIANG Yuxian1, LI Xiaoyue1

(1. School of Economics and Management, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044; 2. School of Economics, Shanghai University of Finance Economics, Shanghai 200433)

The financial subsidy of rail transit is the key link for implementing the program to “accelerate the development of urban rail transit” in the “13th Five-Year Plan” and an important means for promoting the sustainable development of rail transit enterprises. Taking Beijing rail transit as the research object, introducing the amount and mode of current financial subsidy, and combining this with residents’ satisfaction survey results, this paper identifies problems in the current financial subsidy models and policies. With the cost and ticket revenue as the breakthrough point, subsidy models should take into account the interests among enterprises, passengers, and government, and subsidies should be classified according to the characteristics of passengers. Then, this paper builds an optimized subsidy measurement model of standard cost from the perspective of cost incentives and constructs an optimized subsidy measurement model of target profit margin from the perspective of ticket price control. The optimized financial subsidy measurement model can provide decision support for improving financial subsidy efficiency and relieve the financial subsidy pressure on Beijing rail transit.

urban rail transit; financial subsidy; subsidyoptimization model; cost incentive

U121；F572

A

1672-6073(2018)02-0039-06

10.3969/j.issn.1672-6073.2018.02.007

2017-09-17

2017-12-08

肖翔，女，教授，博士生导师，从事投融资、财务管理与公司治理研究，xxiao@bjtu.edu.cn

北京市社会科学基金项目（15JGB046）；国家社会科学基金重大项目（16ZDA011）；北京交通大学重大项目（2017JBZ005）