供给侧结构性改革凸显“补短板”之重

张锐

作为供给侧结构性改革的主线，“三去一降一补”依然是新的一年政府工作的前台大戏。而相对于“去产能”“去库存”“去杠杆”和“降成本”已经在过往一年多的时间中产生了立竿见影的效果而言，“补短板”的绩效可能需要更长的周期与更多的努力才能显示出来，也正是如此，李克强总理的《政府工作报告》（下称《报告》）中动用了大量篇幅对此进行阐述，其推出的诸多实质性举措俨然组成了一道丰富多彩而又风味十足的惠民大餐。

4.5%的失业率背后

就业可以说是最大的民生。按照《政府工作报告》设定的目标，今年城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%以内，城镇登记失业率4.5%以内。值得关注的是，除了城镇常住人口外，今年城镇调查失业率涵盖了农民工这一特殊群体，这也是我国统计史上首次将该指标作为预期目标，而如此进行计统与编制，既可以更加全面和真实地反映就业状况，也能够使得用工政策的调整更具针对性与适配性。

实际上，除了农民工之外，大学生也是最主要的就业群体，此外还有退役军人以及残疾人的安置问题。对于这四类就业主体，《报告》都给予实质性的清晰关注。据统计，今年高校毕业生820多万人，再创历史新高，《报告》为此强调，要促进多渠道就业，支持以创业带动就业。而围绕着农民就业，《报告》特别指出，要全面治理拖欠工资问题，健全劳动关系协商机制，消除性别和身份歧视，使更加公平、更加充分的就业成为我国发展的突出亮点。对于退役军人安置以及残疾人就业的援助，《报告》明确要加强全方位公共就业服务，大规模开展职业技能培训，运用“互联网+”发展新就业形态。

经济的张力程度表现为对社会就业的吸纳能力，为此，《报告》设定今年GDP增速为6.5%左右，并指出这样的增速完全可以实现比较充分的就业。为了拉动经济增长，今年将继续实行积极的财政政策，意味着投资尤其公共投资仍将扮演经济增长的主角。据悉，虽然2018年2.6%的中央财政赤字率比去年低0.4个百分点，但财政支出规模却扩大到了21万亿元，地方专项债券比去年增加5500亿元，这些充足的弹药将投放到关键的供给侧领域，如完成铁路投资7320亿元、公路水运投资1.8万亿元左右，水利在建投资规模1万亿元以及重大技术改造升级工程投资5376亿元，如果再加上在铁路、民航、油气、电信等领域通过PPP引进民间投资，在驱动经济增长稳步前行的同时，投资无疑将有效延长充分就业的半径。

减税政策“大礼包”

在整个供给侧改革的的具体政策安排上，减税可以说是今年最大的亮点。其一是，今年将继续改革和完善增值税制度，加大对中小微企业的支持力度，全年减税预计将超过8000亿元，同时进一步清理规范政府性基金、行政事业性收费和经营服务性收费等，预计全年减负3000多亿元。表面上看来，这些内容是属于“降成本”部分，但其实也是弥补我国税收体制不完善的短板，对于企业经营者个人而言，更是一种制度性变革的红利。另一方面，更具普惠意义的举措则是个人所得税的改革，这将使包括个体工商户在内的约一亿个税缴纳者直接受益。

提高个税起征点恐怕是民众最为关注的目标。追踪发现，3500元的个税征收地基已经持续了长达7年时间，期间无论是财政收入还是居民个人收入都出现了大幅度增长，个税起征点的提高已是大势所趋。目前来看，无论起征点提高的何种程度，都应当充分考虑公共财政的承接能力以及居民的实际消费水平，在国家与个人之间寻找到个税起征点的最大公约数。

值得注意的是，个税改革并只有起征点的提高问题，《政府工作报告》还前所未有地增加了专项扣除，首选重点是老百姓急需最关切的子女教育、大病医疗，将会根据实际情况具体确定专项扣除项目的规模和数目。而且在笔者看来，个税起征点的调整也须建立的专项扣除的基础之上，这样就等于进一步抬高了个税起征标准。

还需关注，《政府工作报告》特别提到了要建立综合与分类相结合的个税税制，也就是将目前的分类税制转化为综合与分类相结合的个人所得税税制，其中一些劳动性的所得比如说工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费等等这些收入所得都可以合并起来，先进行基本的的扣除后，再进行征税，这样纳税者的负担将会进一步减轻。

社会福利“踩油门”

资料表明，目前我国基本养老保险覆盖虽然超过了90%，但因多种原因，基本养老金的发放却存在着巨大的压力，部分地区甚至出现了基金耗尽的风险。因此，从供给侧的角度确保养老保险的稳定已经成为政府所面臨的严峻挑战。为此，《政府工作报告》一方面提出要继续提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金，另一方面强调要深化养老保险制度改革，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。在笔者看来，中央调剂制度只是一种过渡性举措，目的是为下一步养老金的全国统筹铺石探路。

与基本养老金管理的创新一样，对于精准脱贫力度的强化，《报告》也给出了掷地有声的答案。除了确定今年再减少农村贫困人口1000万以上并完成易地扶贫搬迁280万人的目标之外，《报告》特别提出要深入推进产业、教育、健康、生态扶贫，补齐基础设施和公共服务短板，激发脱贫内生动力。另外，在突出中央财政对贫困地区转移支付倾斜力度的同时，《报告》还强调须对老年人、残疾人、重病患者等特定贫困人口采取因户因人落实保障措施，且攻坚期内脱贫不脱政策，新产生的贫困人口和返贫人口要及时纳入帮扶。

对于教育的发展，《报告》在强调公平的同时，更指出要突出有质量的发展。一方面，要推动城乡义务教育一体化发展，为此，教育投入需要继续向困难地区和薄弱环节倾斜，同时切实降低农村学生辍学率。另一方面，要多渠道增加学前教育资源供给，运用互联网等信息化手段，加强对儿童托育全过程监管，同时着力解决中小学生课外负担重问题。此外，《报告》提出要以经济社会发展需要为导向，优化高等教育结构，继续实施农村和贫困地区专项招生计划。看得出，在教育的顶层设计与改革问题上，决策层今年主要还是要“补短板”。

实施健康中国战略是《政府工作报告》托起的又一个民众福利“水晶球”。在将居民基本医保人均财政补助标准再增加40元的基础上，据悉今年的跨省异地就医直接结算范围将得到有效扩大，而且基层医院和外出农民工、外来就业创业人员等将全部纳入其中。此外，《报告》提出要继续提高基本公共卫生服务经费人均财政补助标准，并创新食品药品监管方式，让问题产品无处藏身、不法制售者难逃法网。

基础设施的“优而美”

除了前述的铁路、公路水运以及水利建设的投资都将随着经济增长而步入高质量增长的快道外，作为基础设施的重要组成部分，城市地面与地下设备的改善任务将显得更加地突出。由于今年进城落户的农民将再度增加1300万人，城市公共设施的承载力将面临着更加严峻的考验，为此，《报告》提出要优先发展公共交通，健全菜市场、停车场等便民服务设施，同时有序推进“城中村”、老旧小区改造，完善配套设施，特别要重点加强排涝管网、地下综合管廊等建设。另外，《报告》明确要更好解决群众住房问题，启动新的三年棚改攻坚计划，今年开工580万套，同时加大公租房保障力度，将符合条件的新就业无房职工、外来务工人员纳入住房困难家庭的保障范围。

围绕着乡村振兴战略，农村与农业供给侧结构性改革已经走到前台，为此，在提出加快建设现代农业产业园和特色农产品优势区的基础上，《报告》强调要新增高标准农田8000万亩以上、高效节水灌溉面积2000万亩。与此同时，《报告》明确要改善农村供水、供电、信息等基础设施，其中今年将新建改建农村公路20万公里，另外还要稳步开展农村人居环境整治三年行动，推进“厕所革命”。

必须指出，基础设施的改善并不应当停留在硬件的改良与完善层面，大气污染的治理这一“软”设施的健全与优化对于保证经济的高质量发展以及提高民众生活的内涵更为重要。为此，《报告》提出要巩固蓝天保卫战的成果，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重点地区细颗粒物（PM2.5）浓度继续下降。同时，要深入推进水、土壤污染防治，其中排今年化学需氧量、氨氮放量要下降2%，并完成造林1亿亩以上，耕地轮作休耕试点面积增加到3000万亩。此外，《报告》指出要实施重点流域和海域综合治理，全面整治黑臭水体，以建设出天蓝、地绿、水清的美丽中国。