准确定位房地产税，稳妥推进相关改革

何杨

房地产税是对土地和建筑物的拥有或使用在保有环节按评估价值每年征收的一种税收。早在2003年，我国就提出“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”；党的十九大闭幕后，“立法先行、充分授权、分步推进”被确定为实施房地产税的原则；今年，《政府工作报告》中的“稳妥推进房地产税立法”更引起广泛关注。一直以来，对涉及纳税人利益、土地所有权、中央地方财政关系等难题的房地产税立法工作，党和政府始终坚持审慎的态度。因此， 我们必须进行认真调研论证，厘清房地产税的功能定位，确保这项重大改革取得积极成效。

房地产相关税费的整体协调性有待加强

土地和建筑物，具有不可移动、不易隐藏、价值可估等多种特征，对其征税具有悠久的历史。在我国现行房地产相关税收中，房地产开发环节、流转环节和保有环节根据不同政策目标均设置了相应的税种，并且在不同地方还存在着数量不等的收费。目前存在的主要问题集中在三个方面：

一是个人自住用房在保有期间无需负担税收，尤其是存量住房的征税问题是改革的焦点。保有环节的城镇土地使用税和房产税，都只针对用于经营用途的城镇土地和房产，占用耕地建房或从事其他非农建设还需要缴纳耕地占用税，但是定额征收收入非常有限。经过40年改革开放，中国家庭财富中的三分之二是以房产形式持有的，财富差距在住房拥有上体现得较为明显。住房持有成本低也致使一部分房子成为“炒的”而不是“住的”。

二是房地产税收“重流转、轻保有”现象突出。在房屋和土地使用权转让环节，征收契税、土地增值税、印花税、增值税、企业所得税和个人所得税，相对保有环节的税收负担较重，影响了房地产资源的正常市场流通。流转环节的税收也有较大流动性，在地方政府高度依赖房地产税源的情况下，可能激励其促进房地产开发和交易，而忽视可使房地产长期增值的基础公共服务。

三是房地产行业在开发过程中除了税收之外，还存在名目繁多的收费。据统计，各种收费的金额约占住房销售价格的15%，这些收费不仅变相提高了房地产开发的成本和房屋价格，而且导致地方政府在筹集收入的过程中“重视开发、忽视居住”，短期效应明显。房地产税改革要为地方政府的公共服务和公共产品支出找到可持续的资金来源，更要在制度设计上注意引导和改善地方政府的行为，使其重视公共服务和公共产品质量，进而通过发展经济和改善基础设施实现土地增值。

因此，房地产税改革应放在整体税收体系中进行，要充分考虑与现行税收制度的衔接，并建立简单有效的房地产相关税收体系。针对我国保有环节税收缺失、流转环节税收种类复杂的情况，有关部门应配合保有环节房地产税改革，合并和减少流转环节税收，规范和减免开发环节收费，科学调整总体税费负担，使其与地方政府提供基本公共服务和公共产品的职能互相兼容。

房地产税应与土地增值捕获机制相协调

随着人口增长和经济发展，土地所蕴含的巨大增值潜力早就引人关注，尤其是工业革命后，土地增值的规模和速度更是令人叹为观止。土地的价值除了自身禀赋外，也有因经济、人口增长以及基础设施投入等产生的增值。政府作为公共部门理应获得一部分土地增值，从而为公共服务和基础设施提供资金。

土地是否公有和房地产税的征收并没有必然联系。公有土地制度中，政府一般通过租赁的方式将土地出让给开发者，租期结束后，土地及地上改良物都应该归还给政府。因此，政府有四种方式获得土地增值：一是最初土地出让价格；二是年度土地租金；三是租赁变更时改变租期；四是租赁到期时重新续租。这四个时点的情况大致分为以下三类。

一是对特定公有土地征税。例如，美国公有土地主要存在于一些特定地域，租赁期限一般至少50年，最长可以达到99年，超过99年的土地租约在税收上则视为出售。到了第一个10年或20年，租赁者可以选择是否继续续租。这些公有土地必须同时缴纳房地产税，租期长短不影响房地产税的评估价值和纳税义务。

二是对地方自治区域的公有土地征税。例如，澳大利亚首都堪培拉实行公有土地租赁制度。由于续租只需支付名义上的管理费，这种土地租赁可视为永久性。堪培拉不征收土地税，而是根据租赁合同的原始价值征收房地产税。租赁土地和私有土地一样负有缴纳房地产税的义务，因此也不存在二者的冲突问题。

三是对转型后的公有土地征税。例如，东欧剧变后，乌克兰开始土地私有化改革，允许各城市自主选择采用租赁制或私有制。1999年，乌克兰开始征收房地产税，此时该国仅基辅实行完全租赁制，其他城市多实行“双轨制”。其他东欧转型国家大多经历了类似过程。

由上述可见，土地是否公有与开征房地产税并无直接关系，但房地产税改革必须与土地增值的捕获机制相协调。首先，在土地公有制度下，政府仍需通过多种机制获得土地增值利润，同时还要兼顾控制土地价格、防止土地投机、促进经济发展等目标。其次，土地出让价款和土地租金的设定原则与房地产税不同，地价和地租主要考虑土地未来价值、开发资本费用等因素；而对采取以支定收方式的政府而言，房地产税与政府需要提供的公共服务和基础设施直接挂钩。

房地产税不应该过度强调房价调节功能

房地产税对房价的影响主要是基于税收的资本化原理。资本化是指政府对财产的征税行为影响了潜在购买者对这一财产的出价。如果房地产税是保有环节的比例税收，那么在购买者眼中，税收就是拥有财产的成本，一个需纳税财产和一个不需纳税财产的初始价值显然不同；当购买者的目的是投资，并且其投资途径有多种选择时，税收的影响更为明显。房地产税的资本化是把未来应纳税款在售价中预先扣除，由财产出售者实际承担税负，因此资本化的房地产税税负是向后转的。

实际上，完全资本化的例子非常少。因为税收负担能在多大程度上被资本化，取决于房地产的需求弹性（主要取决于纳税人能否自由迁徙），以及纳税人能够在多大程度上调整其所拥有的财产数额。倘若房地产税被用于地方公共支出，如基础设施、公共安全、消防、教育等（此类公共服务会大幅提高辖区内房地产价值），那么该过程就相当于“反向资本化”，房地产所有者也会从基于房地产税的公共支出中获得收益。

換言之，如果在透明、公开的市场环境下征收房地产税，一方面由于资本化效应，会导致部分资产价值降低；另一方面，如果房地产税用于公共支出，又会增加部分资产价值。房地产税对于房价的影响取决于这两个方面的均衡结果。

然而，日本、韩国等东亚国家在引入房地产税时都希望能同步实现调控房地产市场的目标。例如，日本开征保有环节的固定资产税之后，又试图借助土地价值税和特别土地持有税来抑制房地产泡沫。韩国除了保有环节的财产税，也设立了不动产控制税和综合房地产持有税来调节房地产市场。实践证明，韩国综合房地产税只在短期内对部分高端房产造成了影响，对整体房价并无明显抑制作用；日本特别土地持有税也未达预期效果。由此可见，房地产税在作为地方政府公共服务融资手段时具有一定优势，但并不是一种调节房价的有效工具。