提升浙江民营资本在PPP领域参与度

□郑丽

政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式是公共服务供给机制的重大创新，有利于加快转变政府职能、发挥市场机制作用、提升公共服务的供给质量和效率、实现公共利益最大化。社会资本作为PPP市场供给端的主体，主要来源于央企、地方国企、民营企业、外资企业等市场主体。由于民营资本参与PPP可以更有效地促进政府投资项目决策的有效性，更有利于提高资本管理水平和运营能力效率，国家部委相继发布了一系列鼓励民营企业参与PPP的政策文件。但研究显示，民营资本在PPP领域中的市场份额仍有待进一步提升。

发展现状

从全国看，民营资本在我国PPP领域的市场份额呈现下滑趋势。2015年，民营、含民营及外资的联合体两类项目占已落地项目总数的55.7%，投资规模占已落地项目总投资规模的35.5%；2016年底，这两项数据分别为51%、45%；到了2017年底，民营、含民营及外资的联合体两类项目数合计280个、投资额4948亿元，分别仅占落地项目数、投资额的46.9%和32.3%。

从浙江看，民营资本在PPP项目的参与度呈现上升趋势。2016年，民营企业在浙江已落地签约的PPP项目中的数量占比为38%；2017年，民营企业类PPP项目70个，投资1115.5亿元，在浙江已落地签约的PPP项目中的数量和项目总投资占比分别为62.5%、63.3%。其中，杭绍台高铁作为国家首批引入社会资本的8个铁路示范项目之一，于2017年9月正式在杭签约，这是我国首条民营资本控股的高铁PPP项目，标志着铁路投融资体制改革迈入新阶段，是我国铁路改革发展史上具有里程碑意义的大事。

浙江省与我国其他众多开展PPP项目的地区相比，民营资本参与PPP的积极性相对来说还是比较高的。但也要清醒地认识到，浙江省本身就是全国民间投资活跃度较高的省份，而且与全省固定资产投资中民营资本的投资情况相比，民营资本在PPP领域的参与度还有很大的提升空间。2017年，浙江民间投资占全省固定资产投资总额的58.3%，投资额为18152亿元，是民营企业在PPP领域1115.5亿元投资的16倍。

困难和问题

PPP项目的准入门槛较高。PPP项目强调投资、建设、运营全生命周期的服务能力，意味着社会资本不仅要能确保各类资源的长期投入，而且要能根据PPP项目建设、运营不同阶段的需要合理调整资源的配置。这就使得各方面资源较多、业务范围较广的国企、央企更具备参与PPP项目的优势，而民营资本的资源调配能力、抗风险能力就显得相对较弱。更何况，为了规避因金融体系、信用体系不够健全带来的影响，地方政府在PPP项目采购过程中往往会对联合体的数量、资质、出资比例做出约定，甚至部分项目直接禁止以联合体形式参与，使得大量具备专业领域服务能力但出资能力不强的民营资本和具备出资能力但缺乏专业服务能力的民营资本无法优势互补、参与到PPP项目建设中来。

民营企业的融资难度大。PPP项目的资金投入大、项目周期长，对社会资本方的注册资本金、资产规模有较高要求。为达到资金方面要求，社会资本方必然需要融资。而目前金融机构对PPP领域的信贷投放比较谨慎，对于质押担保能力弱的民营企业的信贷更是慎之又慎；而非金融企业的债务融资工具又非常有限，以短期融资券、中期票据等为主。为了获得项目启动资金，民营企业有时不得不向信托公司、小额贷款公司借用资金，融资成本较高。与此相反，央企、地方国企往往融资渠道畅通，较容易获得大量金融资源，融资成本也较低。民营企业融资成本上的劣势，既严重影响了项目报价，又大幅度挤占了利润空间，大大制约了民营企业持续参与PPP项目的能力。

PPP项目的收益率和退出机制尚不明确。社会资本方是否参与PPP模式，衡量的第一指标是能否盈利。而PPP项目投资回报周期通常在二三十年甚至更长时间，民营企业担忧随着政府换届，政府会不履约、不认账，面临的政治、经济、法律等各方面的风险太大，投资收益率较难预测。同时，现在PPP项目公司股权投资、债权投资在资本市场的退出路径尚不明确，PPP股权交易模式也尚处于摸索阶段，一定程度上也加剧了民企的观望态度。

对策思考

政府推广PPP模式的根本目的是让专业的人做专业的事，提高公共服务的质量和效率。央企、国企作为社会资本参与PPP项目，符合我国的国情，也符合浙江省的实际情况。但央企、国企参与太多，必然会产生对民营资本的“挤出效应”，也更容易导致项目整体的经济、社会效率达不到预期的改革效果。为了实现推行PPP模式的初衷，也为了进一步拓宽浙江民营资本的投资领域，必须继续创造条件、优化条件，激发民营资本在PPP领域的投资积极性。

完善诚信体系。要解决政府与民企之间互信度不够的问题，完善社会信用体系非常有必要。浙江在信用体系建设方面已走在全国前列，已具有较好基础，《浙江省公共信用信息管理条例》于2018年1月1日正式实施，杭州更是全国首批社会信用体系建设示范城市之一。浙江要进一步加大举措、加快步伐，在完善信用体系上下文章，规范推动社会信用体系建设，让“信用浙江”成为浙江的金名片，切实让守信者一帆风顺、让失信者寸步难行。当政府、企业、个人都把严格遵守契约精神当成是一种自觉，营商环境的优化就是一种必然，PPP项目中关于失信的担忧就会小得多，相关具体问题也就容易解决得多。

强化政策扶持。国家发改委发布的《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》和财政部出台的《关于公布第四批政府和社会资本合作示范项目名单的通知》，明确表示鼓励民间资本参与PPP项目；国资委下发的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，要求对中央企业参与PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限。响应国家部委号召，江苏、河北等省紧锣密鼓地陆续出台了扶持民企参与PPP项目的相关政策。浙江作为民间投资的活跃省份，不但要乘势而上加快出台鼓励民企参与PPP、规范并防控地方政府债务的相关政策，适当降低民营资本参与PPP项目的条件门槛，而且要因势利导进一步扩大民营资本在PPP领域的投资占比。需要注意的是，出台的政策不能仅仅在技术层面上破除制约民营资本参与PPP的“玻璃门”“弹簧门”，而且要着力在宏观政策层面破除制度障碍，营造公开、公平的竞争环境，让民营资本有资格、有能力参与PPP项目，尤其是有稳定市场收益率的、采取使用者付费方式的PPP项目。

加大金融支持。急需出台相关法律法规，为金融机构创新融资担保方式、企业增加债务融资工具、PPP项目资本退出机制提供法律和制度依据，加强对金融机构的权益保护，鼓励金融机构推动金融产品和服务的创新；完善民营资本融资工具，引导大基金、大资金购买这些融资工具；进一步探索通过PPP项目资产证券化等方式完善PPP项目资本退出机制。PPP项目资产证券化丰富了PPP项目投资退出渠道，提高了PPP项目资产流动性，目前处于起步阶段，需要进一步探索实践。2017年3月，杭州庆春路过江隧道工程成为了全国首批获批的四个项目中规模最大、浙江省首个PPP资产证券化项目。浙江各地政府可以根据实际需要，积极准备一批项目，适时申请列入国家资产证券化项目操作名录，进一步盘活存量PPP项目，从而增加PPP项目对社会资本尤其是对民间资本的吸引力。