美国海岸警卫队参与卡特里娜飓风应对及其启示

徐小静杨安华

（1.江苏师范大学公共管理学院，江苏徐州 221116；2.湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411105）

0 引言

2005年8月28日，卡特丽娜飓风席卷了美国海湾沿岸，致使2000人死亡，造成经济损失高达810亿美元，这些数据使卡特丽娜成为美国历史上损失最大的自然灾害［1］之一，对新奥尔良和周边地区的破坏和破坏的绝对规模仍然是许多灾害研究者无法理解的。之后当地政府、州政府和联邦政府组织对这场灾难的应对遭受了民众的广泛批评。然而，却有一个政府机构在卡特里娜飓风应对中得到了民众的一致赞誉，那就是美国海岸警卫队（United States Coast Guard，USCG，以下简称“海岸警卫队”）。在整个飓风救援过程中，海岸警卫队直接救出3万多人。相对于海岸警卫队的高效，美国联邦政府却显得极为低效，从而使得联邦政府的灾害应对负责人不得不辞职。布什总统直接任命海岸警卫队副海军上将接管飓风应灾工作。美国海岸警卫队是一个什么样的组织，为何在应对卡特丽娜飓风应对中，其他政府组织全面失败①2006年美国国会众议院特别调查委员会公布的权威调查报告指出，卡特里娜你飓风应对的失败不仅是美国各级政府应急准备和危机应对失败所致，更是美国联邦、州和各级地方领导的全面失败。参见：Marc Landy.A Failure of Initiative：Final Report of the Special Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina.Government Printing Office.February 15， 2006，p5.，而海岸警卫队却能如此成功？其成功参与卡特里娜飓风救援的经验对我国灾害管理有何借鉴意义？本文尝试对这些问题进行深入探讨。

1 美国海岸警卫队：历史与现状

美国海岸警卫队隶属于美国国土安全部，是一支负责海上安全维护、国家防御、海事安全、国家资源保护以及海上巡逻等任务的武装部队，致力于保护社会公众、保护美国经济利益以及海域内的国家安全。在平时，海岸警卫队执行人道主义方面的任务；在战时，海岸警卫队则是海军一个高度专业化的组成部分，参与各种救援行动。

美国海岸警卫队的雏形建于1790年，仅由10只小帆船组成的船队，被命名为缉私船局（Revenue Marine），这一海上舰队是美国革命战争结束后唯一的海上力量，直到1798年解散大陆海军（Continental Navy）而组建了美国海军部（Department of the Navy）。 后来，海上救生队（Lifesaving Service）、 灯 塔 局 （Lighthouse Service）、轮船监察局（Steamboat Inspection Service）、航海局（Bureau of Navigation）［2］，先后于1915年、1939年、1946年和1949年并入海岸警卫队中，最终发展成为如今由36000名全职军官和征募人员，8000名预备队员，以及5000多名非军职人员组成，拥有大量现代化船只、飞机、轻武器的武装部队，并被誉为世界第十大海军以及世界第九大海军航空兵。海岸警卫队的主要任务也由最初简单的防止海盗和走私行为发展成为执行多种任务。

作为美国政府行政部门最古老的组织之一，纵观其超过226年的历史，美国海岸警卫队已然成为一个强大的组织，拥有其自身的组织结构、组织文化等。海岸警卫队传承原有机构的组织文化，且系唯一被国会授予于和平时期扮演执法角色的武装团队，也是在陆、海、空及陆战队以外的第五个武装力量。

2 从飓风预案到标准化作战：海岸警卫队强大的灾害响应能力

卡特里娜飓风发生后，尽管大部分海岸警卫队的基础设施、通讯网络、甚至指挥控制都遭到破坏，但仍然在第一时间做出响应，提供最初的反应能力［3］。当其他机构和组织正如热锅上的蚂蚁，决定谁是负责人，使用何种渠道或形式进行救援，试图弄明白该如何应对时，海岸警卫队已经投入到了营救灾民和挽救生命的现场。最终，各政府机构对卡特里娜飓风的应对受到了民众广泛的批评嘲笑，唯一的例外就是海岸警卫队在卡特里娜飓风中做出的努力，成为所有机构和组织的榜样。

（一）备灾活动：飓风预案的重要作用

美国海岸警卫队已经在预测到风暴到来之前，制定了飓风应对预案，并将工作重点集中于对资产的维护。在飓风频发的季节，警卫队一直处于备战状态。如果海岸警卫队只是关注人员和设备的安全，他们完全可以直接简单地打包，将物资、人员转移到飓风安全区域，但显然不能这样。所以在飓风到来之前，海岸警卫队平衡各方面因素准备应对紧急情况，并立即开展应对工作。

卡特丽娜飓风发生之后，受影响地区的海岸警卫队，将其资产（包括船、飞机、物资等）转移到安全地带，但同时保留部分人员在原地，用于飓风后协调资产运回的工作。非必要的人员和家庭成员被疏散，并在圣路易斯和其他安全地区建立了备用的指挥站。这些行动都是飓风预案的一部分。当感应器被卡特里娜飓风激活后，海岸警卫队就按照预案计划执行。而当卡特里娜飓风即将摧毁新奥尔良地区时，预案更详细的部分被激活，海岸警卫队的成员按照预案有条不紊地应对灾难。

事实上，最好的飓风预案就是在风暴来临之前，将任务责任具体到具体的组织单位以保护资产和设备安全，从而确保飓风发生后的有效响应。飓风过后一切恢复正常，对损害进行评估之后，结束预案。

（二）应灾过程：海岸警卫队的从容应对

海岸警卫队与当地政府、州政府和联邦当局有效协调的能力，是所有救灾工作成功开展的关键因素。卡特里娜飓风发生后的次日早上，海岸警卫队第七区立即启动紧急事件管理小组（IMT），联络人员被分配到州应急指挥中心以协调救灾工作，并迅速命令海岸警卫队前往受灾地区，展开救援行动，并进行损害评估。

1.恢复通讯、申请物资。在卡特丽娜发生后的三四天里，海岸警卫队全力投入到灾害救援工作，以救助在这场巨灾中幸存下来的所有人员。由于通讯中断导致无法与外界进行联系，除了面对面会议，通讯交流几乎不再可能，海岸警卫队迅速对通讯进行抢修。恢复通讯后，立即向当地的作战指挥官汇报情况，申请援助，以有效开展救援工作。在救援过程中，尽管成员或多或少都有个人损失，甚至不确定其家庭成员的安全，海岸警卫队仍然驻扎在新奥尔良地区的第一线，利用一切可以利用的资源，以任何可能的方式帮助他人，开展救援工作。

2.临场应变、有效救援。海岸警卫队的任务执行已经在每一名海岸警卫队员心中根深蒂固。因为通讯设施被破坏，他们只知道其所在区域发生了什么，却并不知道其他地区发生的情况，总体任务指挥可能不会涉及到方方面面，因此，在几乎缺乏总部指挥、没有后勤支持的情况下，救援人员的临场反应是成功的重要因素。例如直升机救援人员将被洪水淹没地区的灾民转移到安全地区，这些任务都是飞行员主动执行的。在此期间，海岸警卫队的空中行动是“松散但又协调的”，强调现场指挥官归属的分权与决策权。但有的任务由新奥尔良海岸警卫队航空站统一指挥，而一些基本的任务由飞行员在救援行动中自行决定，只要他们认为需要帮助的人，他们会随时进行救援。当然，这必须在顾全大局、不违抗指挥官命令的前提下实施。

3.标准化作战、精准应对。美国海岸警卫队能够成功应对卡特里娜飓风的另一个关键性因素就是这一时期作战训练到位的标准化程序［4］，包括规范化的培训、标准化的设备、专业的指挥控制，以及毋庸置疑的奉献精神。他们适应性强、通用性强、设备优良，且拥有大量的航空和船只装备力量。一般而言，一个国家空军基地的飞行员驾驶直升机飞往另一个国家的航空站，这是很普遍的，但在特殊情况下，机组人员还可能包括来自第三个国家航空站，甚至飞行驾驶员是第四个国家的航空站人员，他们都可以毫无顾忌的完成使命，拯救生命，这都是因为培训和操作的标准化。总之，在最初救援生命的时期，海岸警卫队在绝望的情况下尽一切可能拯救生命，在生死攸关的时刻，海岸警卫队高效的任务执行力起到关键性作用。

3 组织与领导力建设：海岸警卫队有效应对巨灾的有力保障

美国海岸警卫队之所以能够从容面对各种自然灾害，包括对卡特里娜飓风的成功响应，其中最关键因素在于贯穿于组织文化、组织设计、危机领导力中的灾害管理，始终致力于应对灾害的能力建设。

（一）海岸警卫队的组织文化因素

海岸警卫队的文化仍然植根于有着226年历史的道德、信仰和个人行为的规则，其核心价值观是荣誉、尊重、敬业，这是保持行动和信念的基石，凡事没有谈判的余地，没有逃避的借口，不是“1”，便是“0”。

第一，海岸警卫队是由五个不同的独立联邦服务机构合并而成的一个军事服务机构。每一个机构都将独有的组织设计和文化融入其中。在海岸警卫队不断成长、不断吸收其他联邦服务组织精华的同时，也将自身经过几十年发展的哲学和文化嵌入其中，并继续向美国提供服务，“客户”更对海岸警卫队充满期待。这种情况类似于一个大公司收购另一家公司，将其纳入更大的集团的同时，确保母公司的企业文化和哲学的渗透传承。

海岸警卫队之所以能够成功将自己的组织文化嵌入到这些新组织中，最主要的原因可能是海岸警卫队一直都强调无私的服务和牺牲，这使之能从文化的角度来吸收这些“被收购者”，因为这些组织与之都有着相似的文化和道德信仰。例如，美国救生服务的座右铭，“你必须要去执行任务，但同时你要做好为此牺牲的准备”，将其合并至海岸警卫队中后，这也就成为整个海岸警卫队的非正式座右铭。

第二，美国海岸警卫队的管理风格是基于等级和经验层次结构。总体而言，海岸警卫队的组织政策能够促进战略目标的实现，然而，因为其服务广泛分散在不同地区，管理风格往往是一种“不干涉”的方式，指挥官为了公共利益，拥有独立执行任务的权力。所以，整个海岸警卫队的关键决策者和政策制定者可获得的信息需要达到一个平衡，否则会扼杀现场指挥的创新力。军事组织想要从内部提拔，意味着不会直接雇用一名有丰富经验的离职人员上任成为他们的海军上将。相反，如果他们需要一个将军，他们会晋升上尉，这样就产生了一个空位，必须晋升一个指挥官为上尉。快速扩张时期，这种情况下，海岸警卫队的人力资源管理任务是非常繁重的，可能需要好几年才能产生预期的薪酬等级、培训、人员晋升的政策去满足新职位和职位空缺的填补。

海岸警卫队的财务和采购系统也在经历重大变化。之前财务系统是非常分散的，这样能够保证最小的海岸警卫队单位在需要时有能力购买任何它所需要的物资。但是，这些分散采购所需的培训和文档，难以统一且难以保持一致。现在，海岸警卫队将其财务系统中的大部分职能更集中地转移到一起，以便更好地管理、更方便地提供外部审计所需的数据。

第三，海岸警卫队有一些模糊性的个人行为准则，希望成员坚持其核心价值观，并为所有员工提供平等的机会。其组织价值观一直期望每个人都能够尽自己的职责，这样做个人闪光点可能会被忽视，但这才是一个真正的海岸警卫队成员。员工是整个服务中最有价值的资产，海岸警卫队的未来生存能力取决于留住最优秀人才的能力，尽管面临挑战，仍应破浪前行。

（二）美国海岸警卫队的组织设计

在20世纪，海岸警卫队在其业务结构中，有两个不同的并行功能组织，被称为“M型”和“O型”。 “M”代表海洋安全（marine safety）。 “M型”是指船舶检验领域，主要集中于安全性、依从性与环境污染的应对活动。在这一领域，注重合作与相互支持。另一方面，“O”是指执行者（operator），“O型”是救援者和执法人员将自身置于危险的船只、飞机中去应对灾害。在大多数情况下，存在两个独立的指挥官：一个指挥“M型”，另一个指挥“O型”。这两种组织类型无法真正融合在海岸警卫队，两个实体有着两种不同的、独立的职业生涯路径、政策定位和组织结构，各组织只能根据自有应急机制执行任务，无法统一指挥。为此，2004年，海岸警卫队机构重组，将两种类型组织融合在一个指挥系统之下，实行了统一指挥。

同时，海岸警卫队组织结构的设计能够支持现场指挥官的独立决策。随着海岸警卫队的发展，地区指挥官被给予了广泛的责任，并培养了大量的支援人员。一个地区指挥官类似于一个大公司的区域经理，他对一个地理区域的作战责任通常覆盖几个州，除了一些日常基本任务之外，该地区的工作人员也有维护维修和业务协调的责任，以及从通讯到人事管理的其他支持功能。从本质上说，每一个地区的指挥官有其自己独立的“海岸警卫队王国”，海岸警卫队总部提供政策监督，真正的日常运作是在每个地区进行的。现场指挥官、缉私船的指挥官、救援飞机的机长都被授予广泛的决策权，在任何任务中有权做出生死抉择。这种组织的灵活性正是其他政府组织所缺乏的。

作为一个大型的跨区域组织，海岸警卫队有许多分支机构，是一个灵活的和多任务的组织。下放决策权与多任务特性的服务相结合形成了一个贯穿整个组织中的文化精神，这种明显的决策分权与行动的独立性避免了总部与分部之间的冲突，各机构之间亦能进行有效的风险沟通［5］。事实上，集中的行政和支持职能已经明确了这些程序的服务范围，使其功能更加透明化。

一般情况下，在作战的地理层面上，海岸警卫队的结构可以被描述为一个总部级的功能性组织和一个多任务的分区组织。总部级的功能性组织相较于分区组织的开销成本是比较低的［6］，却集中了更多的知识技能，为组织成员提供了一个广泛且可接受的职业生涯规划，使其在最佳位置来完成各项任务。

总之，海岸警卫队是一种混合型的组织设计。虽然海岸警卫队的工作拥有不同的指挥作战链，但其指挥链清晰，他们了解组织的运作性质，并提供必要的支持。海岸警卫队的战略目标是明确业务重点，为国家在各种任务领域提供卓越的支持和响应。

（三）海岸警卫队的危机领导力建设

从20世纪90年代开始，海岸警卫队就意识到正式一致的领导模式的重要性，这样才能够继续吸引且留住最好的员工。对于大多数海岸警卫队存在的领导模式是在犯错的过程中成长起来的。在过去的十几年，海岸警卫队一直努力想要将危机领导能力贯穿于整个组织中，而且不论组织员工的资历、职位都对其进行领导能力的培训［7］。这就意味着，海岸警卫队的每一个成员都能够作为领导者，指挥任务的执行，很多领导相关的程序也已经被标准化。

海岸警卫队对个人危机领导能力的主动性到责任感的各个范畴进行了评估。军官评定表反映出了军官的28种素质（表1），此外，每一个成员都对这些素质进行评估。海岸警卫队意识到了危机领导能力的重要性以及其带来的高绩效，便格外重视成员的领导能力。领导能力是海岸警卫队对其领导者的专业知识和技能的期望，是职业生涯成功的关键。一般可分为四大类：自我的领导能力、领导他人的能力、领导绩效和变革以及对海岸警卫队的领导能力。

并不是每个组织中的每个人都需要同样的专业知识，现有的领导模式框架随着个人的发展而成长。像其他军事组织一样，海岸警卫队新的员工从基层开始，通过层次结构逐渐形成自己的工作风格，没有人可以从中间层进入一个军事结构，危机领导力的建设为他们加官晋爵提供了巨大的机会。

表1 海岸警卫队的领导能力Tab.1 The leadership ability of United States Coast Guard

4 借鉴与启示

通过对美国海岸警卫队参与卡特里娜飓风救援及其背后成功的因素进行分析，我们可以发现，面对卡特里娜飓风这一巨灾，海岸警卫队在其他组织毫无头绪的情况下，能够应对自如，主要在于其对应急能力的重视，深深融入到组织文化中的危机意识和救灾使命，组织设计中科学专业的标准化作战，集权与分权相结合，以及组织成员的危机领导能力，保证了救援任务的有效完成。

反观中国公安边防海警部队、海事局、中国海监等机构相当于美国的海岸警卫队，是中国海洋管理执法队伍的重要组成部分。不可否认的是，中国海事机构不仅仅能够维护海上安全秩序，应对海上突发危机事件，也能够在应对突发灾害事件的过程中发挥重要的作用，避免事态扩大化。然而，由于我国海事机构多部门，多行业的特点，海事机构繁多，任务重叠，在联合执行任务时容易出现职责交叉的情况。同时，我国海监拥有的船只排水量普遍偏小，缺乏有效的反制武器，装备水平较低，无法满足救援执法的需求，从而导致在保护我国海洋权益，或者应对一些灾害事件时力不从心。例如一艘渔船在韩国海域附近被韩国拖轮撞沉，请求海警救援。在某边防总队海警支队接到海上救援报警之后，由于海上风力过大，海况不佳，海警船艇较小，出航不能保证自身安全，因而未能出航救援［8］。这样由于装备落后不能有效救援的尴尬境地不得不让我们反思中国海事机构应急管理中存在的问题。为更加有效地保护我国的海上权益，亦为更好的应对各种突发事件。应当以中国海监为主体，建立类似美国海岸警卫队的机构，从美国海岸警卫队的成功案例中汲取经验。

首先，提升组织成员的危机意识，将灾害管理使命融入组织文化之中。在这个灾害频发的社会，每一组织都应该将灾害管理纳入日常的企业管理中，将防灾减灾作为组织的使命之一，把灾害应急预案等成本纳入到管理成本之中［9］。大多数组织只是在强调日常工作及其管理，我们在做好日常工作管理的同时，更应该向美国海岸警卫队学习，将灾害管理作为文化基石，加强组织的灾害管理能力，这并非背离原先的目标，而是将日常工作与防灾减灾工作都纳入到组织管理中，并保持平衡。

其次，在组织设计过程中，将集权与分权相结合，分散经营决策。根据权力分布、专业化程度和控制范围的不同，设计最优的组织结构，大体可分为支持功能和操作功能拥有两个不同的组织类型。这样能够保证总部级支持功能的低成本和在现场分散的决策二者之间的平衡，将监督和管理不同的几个独立组织合并为一个更精简的组织，提供“一站式服务”［10］。目的是寻求一个更灵活的组织结构，使得其客户和利益相关者之间的关系更加透明化。在确保操作决策正确的前提下，地理上的分区结构能够保证组织战略和组织文化的一致性。分散经营决策非常适合于快速变化的环境，能够形成较大的客户群。但是，分区结构的弱点是，经济成本相对较高，在不同的区域也会有资源的重复。然而，这样的成本相较于灾害中生命的救援成本是微不足道的。

第三，注重危机领导力的建设，切实提高组织应急能力。领导能力及其正式化有助于提高组织的专业化，组织的关键仍然是在面临生命或死亡的作战使命时，现场指挥官的主动性和危机领导能力，这是组织取得成功的基石。真正的领导培训是在工作过程中进行的，每个成员、单位组织都应该注重危机领导力的建设，承担领导力发展的责任。个人因素包括确定自己的优势和缺点，制定个人的改进计划，并主动追求上进，提升危机领导力。单位组织进行辅助推力，如正式的和非正式的教育培训和指导。领导力、主动性和现场决策对各级组织的发展、任务的执行发挥着重要的作用，扩散的组织结构需要现场的主动性和独立的决策权，文化和领导保持一致，组织结构才能起作用，危机领导力是深深嵌入在文化和每一个组织成员之中的。

［1］ Scott Price.The U.S.Coast Guard ＆ Hurricane Katrina［EB／OL］.https：／／www.uscg.mil／history／katrina／docs／DarkestDay.pdf.

［2］ 李培志.美国海岸警卫队［M］.北京：社会科学文献出版社，2005.

［3］ 张愿.当前美国小型船只安全战略的构想与实践［J］.中国海洋大学学报（社会科学版），2011（5）：23-28.

［4］ USGA Office.Coast Guard： Observations on the Preparation， Response， and Recovery Missions Related to Hurricane Katrina： GAO-06-903［R］.Gao Reports，2006.

［5］ 刘铁忠，韩 笑，李慧茹，等.美国政府风险沟通实践及其启示分析［J］.防灾科技学院学报，2016，18（2）：73-77.

［6］ G.J Sanial.The response to Hurricane Katrina： a study of the Coast Guard’s culture， organizational design ＆ leadership in crisis［J］. Doctoral dissertation， Massachusetts Institute of Technology，2007.

［7］ U.S.Department of Homeland Security.U.S.Coast Guard. Leadership Development Framework，COMDTINST M5351.3.Washington，DC.9 May 2006.

［8］ 杨安华，田一.企业参与灾害管理：日本应对3·11地震的实践与启示［J］.江海学刊，2016（1）：118-124.

［9］ U.S.Coast Guard.U.S.Coast Guard Performance Report［R］.FY，2009：9-12.

［10］ 何建明.中美海警海上突发事件应急机制比较研究［D］.上海：上海交通大学，2008.