信访改革背景下专业社工介入民政信访工作的思考

乔踔

摘要：推进信访工作制度改革，创新信访矛盾解决方法，成为社会工作介入信访工作的契机。社会工作与民政工作在工作理念、服务对象以及社会功能方面高度契合，为专业社工介入民政信访提供了实践基础。社会工作以其专业的价值理念、理论基础和工作方法等优势介入信访工作有利于提高信访矛盾的化解效率。

关键词：信访改革；信访社工；民政信访

信访制度是我国民意表达、政治参与和权力监督的重要途径，在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会发展等方面发挥着重要作用。新时期信访形势发生变化，信访制度也面临着诸如法律地位不明确、功能定位不合理、制度体系不完善等困境。[1]党中央强调推进信访工作制度改革，要求政府部门转变工作理念，创新群众工作方法，提高信访工作效率。社会工作凭借专业优势介入信访工作既适应了信访工作改革需要，又满足了社会工作的发展愿望。基于工作需要和对信访问题的关注，本文从对民政信访工作的分析、社会工作与民政工作的关联性、社会工作介入信访工作的必要性和优势，以及社工介入策略和实践等角度阐述分析，对社会工作的专业困境进行反思，以期更好地推动信访社会工作发展。

一、新时期民政工作与民政信访工作

民政工作“保基本，兜底线”，关系国计民生。新中国成立以来，民政工作在党和国家领导下实现了长足发展。新时期经济体制改革、社会结构调整、思想观念变化的大背景对当前民政工作提出了更高要求，也使民政工作保障水平、民政干部工作能力、民政政策宣传力度等方面的问题暴露出来。[2]受主客观因素的影响，民政部门的信访工作也呈现处新的特点。

一是信访主体的多元化。民政基本服务对象包括生活困难群体、老年人群体、优抚对象群体等，近年来流浪救助、收养认定、基层自治、复原干部相关信访群体增加，使得民政信访工作呈现出多元化的特点。

二是信访诉求的多样化。民政业务包括社会救助、社会福利、优待抚恤、救灾捐赠、流浪救助、婚姻收养等诸多方面，且多涉及个人或集体的切实利益，信访事项错综复杂。

三是信访方式群体性。群体访的形成原因，一是民政工作对象多呈群体性；二是信访人通常认为“法不责众”，“拉帮结伙”更容易引起重视。另外由于信息的不当传播，信访群体偏听偏信，从而“串联”上访。[3]

四是非正常上访时有发生。非正常上访具有规模较大、涉及面广、行为偏激、多头行动等主要特征。[4]造成非正常上访的原因，一是部分基层工作人员工作作风和方法存在问题；二是上访人维权理念错误，法制观念淡薄；三是对违反《信访条例》人员，政府处理不力。

五是积案要案化解任务繁重。积案要案通常涉及多方利益，且目前很难找到适用政策，部分领导干部采取回避推诿的态度，很容易导致矛盾升级，影响信访秩序和社会稳定。

二、社会工作与民政工作的关联性

一般认为，民政工作包括政权建设、社会保障、行政管理‘三个一部分内容的管理与工作，主要负责兜底保障，其在工作理念和服务对象、服务内容等方面与社会工作联系密切。[5]这为社会工作介入民政工作及其信访工作提供了实践基础。

1.理念。民政工作以“民政为民，民政爱民”为理念，社会工作以“助人自助”为核心，坚持人道主义价值观，两者“以人为本”，帮助服务对象解决现实的生活困难，维护基本权益。

2.对象。民政对象包括社会救助、流浪救济、优待抚恤、退伍安置等群体，社会工作主要帮助弱势群体。随着社会工作对象和领域不断拓展，社会工作面向所有“有需要的人”，服务对象可基本涵盖民政工作对象。

3.功能。从个人层面上讲，民政工作和社会工作都帮助个人或家庭解决生活困难，实现人的发展；从国家和社会层面上讲，二者通过“助人”有利于营造良好的社会环境，维护社会稳定，促进社会和谐。

三、社会工作介入民政信访工作的必要性和优势

部分政府工作人员在处理信访问题方法僵硬，照本宣科，缺乏灵活度。信访事项往往是“民告官”，由于部分信访人和信访干部的个人素质和工作能力问题，容易导致信访群体与政府部门的直接冲突。社会工作无论專业特性，还是第三方立场，较于政府工作人员直接应对信访问题都存在明显优势。因此社会工作的介入是可行的，也是必要的。

1.价值理念优势

社会工作是以价值为本的专业，价值理念决定了社会工作的目标和意义，界定了社会工作的技巧和方法以及社会工作者的行为和态度。部分信访工作人员工作作风和专业素质不高，容易给信访群体贴上“刁民”的标签，使信访群众被“污名化”。社会工作“以人为本”，平等、尊重和接纳的价值理念能够使工作人员站在信访群体的角度上理解和解决信访矛盾，帮助信访人妥善解决信访问题。

2.专业理论优势

西方社会工作具相对完整的理论体系，并形成了独有的逻辑结构和不同的理论流派。我国社会工作在发展模式、专业化以及本土化方面也取得了一定的成绩。格林伍德认为一门专业应具备五个基本特征，其中“一个理论体系”是专业形成的首要条件。理论不仅具有解释作用，对工作实践也具有重要指导意义。民政工作因没有自身的理论体系，影响了其社会化、专业化的进程。借鉴社会工作专业理论不仅有助于澄清信访问题，全方位了解信访群体状况，指导工作人员制定合理的解决方案，进而妥善解决信访矛盾，而且社工理论的引入有利于提升信访干部素质，创新工作思路，提高工作能力。

3.工作方法优势

（1）个案工作

信访事件多涉及个人或家庭，在反映自身诉求时，个人或家庭往往感到孤立无援，当感觉受到不公正对待时，容易造成偏激情绪和过激行为。个案工作通过对个人或家庭的介入，建立专业关系，深入了解信访诉求，挖掘信访缘由，通过制定和实施针对性的服务计划，帮助信访人改善不合理情绪，促进信访案件的妥善解决。个案管理的方法可很好地适用于信访社会工作的实践，其理念、程序和方法为管理和化解信访疑难案件提供了新的思路。[6]

（2）小组工作

某些信访群体的诉求、身份背景以及上访缘由具有相似性，但由于非理性观念和信访方式，影响了信访问题的解决效率。专业社工通过小组工作方法进行干预，灵活运用小组工作模式，稳定信访群体的情绪，改善群体整体气氛和凝聚力，推动信访矛盾的解决。

（3）社区工作

社区工作强调居民参与，通过广泛调动社区资源满足社区居民物质和精神需求，从源头化解信访矛盾。社区工作方法对化解基层矛盾，推进基层治理工作有重要意义。

（4）社会行政

社会行政是社会政策的执行系统，不仅将社会政策转化为福利行动，还具有完善社会政策的功能。在社会行政过程中，专业工作者一方面可以避免因政策实施存在问题而导致信访矛盾，另一方面可及时发现政策缺陷，对政策做出建议和调整，预防信访事件的发生。

4.研究和评估优势

社会工作介入信访工作不仅注重解决现时的信访矛盾，更注重问题的预防。专业社工擅长通过对信访问题的整理归纳，分析各方因素与信访事项的关联性，挖掘信访矛盾。为信访工作人员提供解决方案，也为相关政策的制定和调整提供参考，避免信访工作的被动。

5.社会工作者的角色和立场

朱眉华认为，社会工作者介入信访领域过程中主要担当沟通者、协调者、咨询者、辅导者以及倡导者的角色。[7]社会工作第三方立场有利于在信访群体与政府信访部门之间搭建有效沟通的桥梁。社工的介入能效避免双方直接冲突，理性解决信访矛盾。

四、社会工作介入民政信访工作的策略与实践

1.社会工作实务的通用过程模式及介入策略

社会工作实务的通用过程模式，整合了不同服务对象、服务领域的共性，运用综融的社会工作理论和整合的社会工作实务方法提供服务。社会工作的通用过程模式为解决一般信访矛盾提供了相对标准化的借鉴。信访工作对社会工作价值理念、基础理论以及工作方法的借鉴要坚持弹性原则，灵活掌握和运用专业理论和工作步骤。

2.社会工作介入实践

“信访+社工”的信访工作模式，在北京、上海、广东、陕西等地均有探索，因该模式对解决信访矛盾的有效性，获得了国家有关部门重视和肯定，其他地市也相继借鉴。北京市民政部门引入专业社工介入信访领域的实践，为创新民政部门信访工作的方法开辟了新的路径。

北京市民政局以“人文信访、法治信访、和谐信访”为理念，探索出了“三师一员”助访模式。社会工作者参与形式主要有大厅接待、疑难会商、联合下访、协助办理来信等。除购买信访专职社工服务外，北京市民政局还注重信访矛盾的源头治理，强调服务基层，通过购买单项服务的方式针对性预防和解决信访问题。

助访模式使北京市民政局信访工作明显改善，信访秩序明显好转，缠访、闹访、滞留访等非正常上访案件明显减少，疑难信访问题得到有效解决，历史积案逐步化解。同时，信访工作人员也积极转变工作思路，学习吸收专业理念和方法技巧，不断提高信访接访能力。

五、信访社会工作专业困境与反思

1.关于身份认同。社会工作在信访工作这一全新领域的专业优势尚未充分发挥，社会工作者仍在一定程度上扮演政府“临时工”的角色。制度改革要求稳中求进，使得各部门对创新群众工作方法慎之又慎，特别是对体制外人员参与信访这一敏感领域的工作，难免作出种种限制。

2.关于专业素质。受专业认同、薪资待遇等方面影响，社会工作专业毕业生流失率较大，造成社工人才供不应求，从而也促使大量非专业出身的人员进入社工行业，社工专业水平参差不齐。信访工作要接待不同群体，接受负面情绪，应对各种诉求，工作压力较大。如果没有扎实的专业素质支撑，很难做好信访社会工作。信访社会工作岗位上人员流动性较大，社工的非专业表现也对社工在信访领域的发展产生不良影响。

3.关于工作地位。社会工作者与心理咨询师、律师、人民调解员相比介入信访领域的时间较短，且社会工作者普遍年轻，社会经验不足，在共同处理信访问题时往往没有话语权，处于相对被动和不利的地位。社会工作者应立足专业，夯实专业基础，提升专业素质，努力争取专业发挥的机会。同时这也对社会工作者处理同事关系和与政府工作人员的关系提出了更高的要求。

4.關于工作立场。在实际工作中，社工一边协助政府工作，一边接受信访群众求助，政府与服务对象对社会工作者不同的角色期待，往往造成社工介入信访的伦理困境。[8]作为社会工作者，应当在维护三方关系和谐的基础上最大限度地为需要帮助的服务对象争取正式和非正式的资源和政策支持。

信访社会工作作为社会工作专业化、本土化的一个创新领域，既是对信访工作制度改革思路的大胆探索，也是对发展社会工作理论和实务路径的有益尝试。信访社会工作不仅充分体现了社会工作专业价值和社会效益，也为社会工作新领域的拓展提供了参考和借鉴。当然新事物发展必将曲折前进，我们更应该看到社会工作发展的不足与困境。新时期，需要广大社会工作同仁志士，继续携手奋进，砥砺前行。

参考文献：

[1]刘涛，邵继塘.论信访制度的改革与社会工作介入[J].齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版），2014（5）：31-32.

[2]民政部办公厅.对新形势下民政工作的认识[J].中国民政，2017（11）.

[3]张正望.新形势下民政信访工作特点及对策[N].团结报，2014-03-03（003）.

[4]毛学熊.新形势下非正常上访的调查与思考[J].观察与思考，2011（02）：76-77.

[5]谢松保.民政工作与社会工作的辩证关系研究[J].中国民政，2011（12）：24.

[6]王震，杨荣.个案管理应用于信访社会工作的实践与研究[J].社会工作与管理，2016，16（3）：53-58.

[7]朱眉华.社会工作介入信访领域的探索与思考[J].信访与社会矛盾问题研究，2013（07）：48-50.

[8]孙振军，王晓英.走出社会工作介入信访领域的伦理困境[J].中国民政，2016（03）.