高等教育对口支援概念与机制研究

摘 要：自“对口支援西部地区高等学校计划”实施以来，参与主体不断增加，工作内容不断拓展，鉴于实践的丰富和发展、工作的长期性、理论研究的深入，提出“高等教育对口支援”的概念。在深入研究此概念、内涵、机制的基础上，构建作用机制模型，提出深化内涵和意义的认识、强化保障措施、突出受援高校核心能力培育、加强长效机制和理论研究等建议，推动高等教育对口支援的发展和创新，丰富中国特色社会主义高等教育理论与实践。

关键词：高等教育；对口支援；概念；机制

中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1002-4107（2018）04-0055-05

2001年国家教育部启动实施了“对口支援西部地区高等学校计划”，十几年时间里对口支援工作成效显著，西部地区高校自主发展能力显著增强，对促进高等教育均衡发展和西部地区经济社会发展起到了巨大的推动作用。总结对口支援工作的成功经验，亟须把“对口支援西部地区高等学校”概念升华为“高等教育对口支援”概念，推动中国特色社会主义高等教育理论与实践创新。

一、高等教育对口支援的概念

对口支援西部地区高等学校工作开展以来，工作内容、参与范围不断扩大，相关研究不断深入，推动了对口支援工作的新发展，不断赋予了对口支援工作新的内

涵。鉴于理论和实践的新发展、新变化，以“高等教育对口支援”概念代替“对口支援西部地区高等学校”概念是现实所需、发展所迫，也是必要的、科学的。

（一）工作内容不断丰富

2001年国家教育部印发了《关于实施“对口支援西部地区高等学校计划”的通知》（教高〔2001〕2号），对口支援西部地区高校工作正式启动。工作内容以人才培养为中心，以学科专业建设、师资队伍建设、学校管理制度与运行机制建设为重点，旨在使受援高校的教学、科研和管理水平有较大提高，奠定受援高校长远发展的坚实基础。在总结对口支援工作经验的基础上，2010 年国家教育部印发了《关于进一步推进对口支援西部地区高等学校工作的意见》（教高〔2010〕1号），对口支援工作内容从注重促进受援高校自身发展，转移到增强受援高校服务区域经济社会发展能力方面，推动了受援高校的师资队伍水平、人才培养质量、科研服务能力和高校管理水平的显著提升，使受援高校成为区域经济建设和社会发展的智力中心和人才中心。教育部对对口支援工作目标又做了重新定位，在西部地区高校自身发展的基础上，

突出西部高校对区域经济社会发展的服务能力。

教育部对对口支援西部高校工作的目标定位、内容范围也在逐渐变化，工作的进展、阶段性目标、具体任务也越来越明确。工作内容不断丰富，最初侧重对受援高校在教学设施、实验室、图书资料等硬件方面的援助；之后强调对受援高校学科专业发展建设及师资队伍水平、管理水平、教学质量的提升等发展能力方面的援助；当前突出对受援高校科研能力、服务地方社会能力等方面的援助。以推动西部地区学生共享优质高等教育资源为例，国家教育部积极鼓励支援高校和受援高校开展联合招生工作，目前部分对口支援高校双方开展的本科生、研究生联合培养工作已取得了突出进展。虽然培养模式相对单一、学生规模较小，但对西部地区学生能享受到更多的优质教育资源，推动西部地区高等教育发展具有重要意义。所以，对口支援工作内容已不再局限于西部高校的发展，而是扩展到了支援西部地区高等教育的发展，乃至经济社会发展的更广阔范畴。

（二）主体范围逐渐扩大

2001年仅有北京大学、清华大学等13所高校采取一对一方式，对口支援西藏大学、石河子大学和青海大学等13所西部高校。2015年，支援高校扩展至94所、受援高校扩展至67所，受援高校不再局限于西部高校和民族地区、革命老区、边疆地区的高校，个别东部地区的民族院校也被纳入受援范围。各省（区、市）教育厅教育局也成为对口支援工作的主要协调和管理部门，甚至成为对口支援工作的主体，教育部、各省（区、市）教育厅、教育局的相关所属单位和机构也不断加入到对口支援体系中。特别是越来越多的社会组织机构也参与到教育援助中，为推动对口支援工作增添了动力。

同时，管理主体也在变化，以教育部主管和牵头，财政部、中组部、统战部、国家民委、共青团中央等部委积极参与和推动。如中组部主抓的干部援藏援疆计划、“西部之光”访问学者计划，团中央主抓的大学生志愿服务西部计划等，都与对口支援西部地区高校工作紧密结合，把对口支援工作不断推向深入。在管理部门的全方位管理和指导下，在各省（区、市）教育厅局、支援高校和受援高校的共同努力和社会组织机构的积极支持下，对口支援西部地区高校工作不断发展深入，已构建起以政策为支撑、以支援与受援高校为主体、以科学管理和长效机制为保障的对口支援体系，成为推动高等教育均衡发展的重要途径和举措[1]。

（三）理论研究深入推进

在对口支援西部地区高校工作深入发展的同时，学界在理论上的研究也不断深化。虽然没有明确提出使用“高等教育对口支援”概念来替代“对口支援西部地区高等学校”，但在研究中已开始使用“高等教育对口支援”的概念来开展研究。毕国堂（2009）研究了高等教育对口支援长效运行机制的构建问题[2]；高大海等（2010）研究了高等教育对口支援绩效评价和指标体系建设问题[3]；程榮霞（2013）提出以“四个转变”提升高等教育对口支援工作[4]；杨富（2016，2013，2011）研究了高等教育对口支援工作着力点、评价体系构建、财政转移支付行为等有关问题[5-6]。除上述研究直接使用了“高等教育对口支援”概念外，其他研究也在内容上把“对口支援西部地区高等学校”概念等同或扩展为“高等教育对口支援”概念，推动了理论研究的进一步深入。

（四）重要意义更为凸显

随着实践的深入推进和理论研究的加强，对口支援西部地区高校不断被赋予新的重要意义。

1.对口支援西部地区高校本质上是在现有高等教

育体制下，通过西部高校的发展提升西部地区高等教育水平，促进东西部地区教育均衡发展。教育公平、教育均衡发展、高等教育体制改革是我国教育工作的重点和难点，牵一发而动全身，不改不行、小改不行、缓改也不行。高等教育对口支援为对口支援西部地区高校提供了可行的探索途径，在不进行重大变革的基础上，通过对口支援的形式，以具体措施和工作推动西部地区高等教育发展，对促进教育公平、高等教育均衡发展和推动高等教育体制改革做了有益探索。

2.在“一带一路”倡议背景下，加快民族地区、边疆地区发展，实现东中西部地区的协同发展，因而对口支援西部高校成为今后较长时期内的必然选择。西部地区、民族地区的发展是推动“一带一路”倡议的重要基础，涉及经济发展的全局，也是实现共同富裕，全面建成更高水平小康社会的重要内容。对口支援西部高校重点在于通过西部高校的发展，提高西部地区高等教育发展水平和质量，为区域经济社会发展提供智力支撑，增强区域可持续发展能力，使其积极参与到“一带一路”建设发展中，这已成为西部地区发展能力提升的重要路径。同时，在“一带一路”关键点上的西部地区培育建设高水平大学，能够发挥我国高等教育的辐射力，积极影响和服务周边国家教育及地区发展。

3.西部地区民族人口众多，提升少数民族自主发展能力的关键在于教育。全面支援西部地区高等教育发展，可以有效保障少数民族教育权益，增进民族团结，促进各民族共同繁荣发展。民族文化素质的提高，将提升区域内的人力资源水平，为区域发展奠定基础。同时，对口支援可以更好地保护、发展弘扬少数民族文化，促进多样性民族文化的发展繁荣，增强区域发展的软实力。

综上分析，“对口支援西部地区高等学校”涵盖了实现教育均衡发展、促进各民族共同繁荣发展、实现共同富裕、全面建成更高水平的小康社会，及推动“一带一路”倡议的实施，辐射、服务周边地区国家等丰富内涵。总结实践经验，深入理论研究，把“高等教育对口支援”的概念概括为，高等教育对口支援以东部地区高校对口支援西部地区和民族地区高校为主要形式，综合协调各级、各类高等教育资源，推动实现高等教育均衡发展，提升西部地区和民族地区高校自主发展能力及高等教育质量，服务和促进区域经济社会发展。

二、高等教育对口支援机制

在对高等教育对口支援概念研究的基础上，从内容、主体、渠道、动力、保障5个维度研究高等教育对口支援机制。

（一）内容

高等教育对口支援的主要内容是支援受援高校发展，进而推动教育均衡发展。从资源观的角度看，即高等教育资源从东部地区高校流入西部地区及高校，高等教育资源是对口支援机制中的核心内容，可分为三类。

1.基础性资源。基础性资源是高校生存和发展的基础，主要表现为资金、仪器设备、图书、师资，及教学、科研等平台和基地建设。这些有形资源是对口支援工作最为基础的内容，是对口支援工作初期和起步阶段的主要内容。随着西部省份自身财力的增强，及国家对西部地区省份教育发展财政转移支付力度的加大，在基础性资源方面，西部高校与东部高校的差距逐渐缩小。但由于高校办学层次、发展阶段和地理区位等因素影响，在高等教育对口支援中，基础性资源的援助仍在不同程度、不同阶段和不同高校中广泛存在。

2.能力性资源。能力性资源是高校核心能力和竞争优势的主要来源，主要表现在学科建设、高水平专家和团队、学术科研能力、管理能力等方面。高等教育对口支援的重点是通过对口支援的形式，加强受援高校自身发展建设，增强自主发展能力。通过能力性资源的转移和支援，受援高校师资队伍水平、科研服务能力和管理水平等将得到提升，自主发展能力显著增强，这也是高等教育对口支援的重要目标。

3.目标性资源。目标性资源是高等教育对口支援的核心目标，主要表现为支援高校人才培养水平的提升和服务区域经济社会发展能力的增强。目标性资源具有可转移性，可通过对口支援实现。支援高校与受援高校本科生的联合培养工作，有效提升了受援高校人才培养质量，增强了受援高校对区域发展的人才支撑力度。如浙江大学与贵州大学共同承担完成的国家科技部“中国西南喀斯特山区高效生产优质牛奶、牛肉配套技术研究及产业化”项目，直接带动32万农民脱贫致富，对区域经济发展起到了较好的促进作用[7]。

基于资源观的高等教育对口支援资源的划分，也反映了高等教育对口支援工作不断递进和发展的关系，在基础性资源援助的基础上，增强受援高校自主发展能力，逐渐形成特色发展，把受援高校建设成为区域智力中心和人才中心，服务区域经济建设和社会发展。高等教育对口支援并非是东部地区高校资源的单向输出和流动，双方的合作交流是基于各自资源优势的合作，通过资源优化组合实现共赢。

（二）主体

研究所指的高等教育对口支援的主体是广义的概念，主要包括主管部门、支援高校、受援高校、社会组织等，还包括不同性质、不同级别的管理部门，如中组部、团中央、财政部、地方教育厅局、政府等，以及社会性质的营利和非营利机构等。其中，支援高校和受援高校是核心主体，是资源承载的关键。

（三）渠道

高等教育对口支援的渠道是把东部地区高等教育资源转入西部地区，主要有四种渠道。

1.对口支援。专指以“行政—计划”形式的以支援高校对口支援受援高校为主要形式，也包含地方教育厅局的援助。这是高等教育对口支援的核心和主渠道，对口支援的形式已从“一对一”到“多對一”“一对多”，逐渐发展为目前的“团队式”“组团式”的对口支援形式。该渠道主要侧重能力性资源的转移，突出对受援高校自主发展能力的培育。

2.转移支付。主要是指在以教育部、财政部等主管部门的管理指导下，国家以财政转移支付的形式，加强对西部地区高校、高等教育发展的支持力度，加快西部地区经济社会发展。如“中西部高校综合实力提升工程”、教育部科研项目中“西部专项”等都是财政转移支付的重要形式。该渠道从基础性资源、能力性资源到目标性资源，全方位支持西部高校发展，这是推动高等教育对口支援的重要宏观措施。

3.交流合作。主要是指支援高校和受援高校结合各自优势开展合作交流，互利共赢，实现共同发展。从高等教育对口支援的长期性来看，单纯的“输血”模式会使受援高校产生依赖性，也为支援高校带来负担。教育部积极鼓励和支持支援高校与受援高校在科研、人才培养、服务地方等方面开展交流合作，发挥受援高校在区域中独有的资源和文化优势，借助支援高校的人才、技术、资金、管理等优势，实现双方的合作共赢。交流合作渠道侧重目标性资源的援助，打破了单一的资源流动形式，是对口支援双方及所在区域资源的整合，也是建立高等教育对口支援长效机制的关键。

4.社会捐助。主要是指国际、国内的社会组织（企业、公益性组织、非政府组织、教育机构等）和个人对西部高校的援助，主要体现为以资助学生、奖励教师、捐赠教学设备、捐建教学设施等方式支持西部地区高等教育发展。该渠道主要侧重于基础性资源的援助。

虽然，对口支援主要指的是国家、政府和教育部门以计划、行政手段实施的援助计划，突出了“国家意志”的特征，纳入社会捐助似乎牵强，但从我国对口支援的模式和时间特征来看，企业、社会组织及个人已经大规模地参与到援藏、援疆及汶川灾后重建等对口支援中。社会性质的捐资助学已然成为推动教育发展的重要力量，把社会捐助纳入高等教育对口支援中，以各省（区）教育主管部门统一协调管理，能够形成多方推动西部地区高校和高等教育发展的全方位格局。同时，能够发挥各个渠道的优势和作用，有针对性地开展对口支援工作，避免重复建设，提高支援效果。

（四）動力

高等教育对口支援机制的动力是确保对口支援工作开展的推动力量，依据高等教育对口支援机制的主体和渠道的分析，可分为三种。

1.计划—行政。高等教育对口支援本质上是国家使用行政命令开展的帮扶工作，计划手段是对口支援工作开展的根本动力，没有国家的“计划—行政”方式，高等教育对口支援也无法存在。国家采用计划手段对教育资源进行调控和配置，促进西部地区、民族地区高校和高等教育的发展。教育行政部门、支援高校、受援高校等主体均按照国家行政计划开展工作，这是对口支援、财政转移支付渠道畅通的重要保障，是高等教育对口支援的根本性的主动力。

2.市场。单纯依靠“计划—行政”手段，依靠支援高校的政治责任意识很难有效提升工作成效，特别是在高校间“竞争”关系日趋激烈的趋势下。在学科建设、专家队伍、科研项目、区域内乃至国内的知名度和影响力（包括在专业人才培养质量，毕业生就业行业、单位及岗位群等）等方面都存在竞争，特别是专业建设水平相当、地理距离较近的高校间表现更为明显，对口支援等于培养“对手”，“养虎为患”的顾虑在一定程度上存在。所以，积极引入市场手段推动高等教育对口支援机制的有效运转极为必要，通过市场手段的介入把“竞争”关系转化为“合作”关系，实现合作共赢，共同做大做强。如，浙江大学、贵州大学、湄潭县三方启动共建社会主义新农村示范点，共同实施了联合国农业文化遗产——“稻田养鱼西部推广项目”，累计在湄潭县推广示范3.5万亩，每亩为农民增收千元左右，实现了三方共赢[8]。

3.社会责任。支援高校、企业及社会组织等出于社会责任感，积极承担支援任务，自愿开展支援活动。如，宋庆龄基金会、何梁何利基金、宝钢教育基金等都积极推动社会发展，越来越多地关注和支援西部地区教育及经济社会发展。随着更多企业和社会组织的参与，积极宣传和弘扬社会责任精神，为高等教育对口支援机制增添动力，在更广阔的范围内形成高等教育对口支援的大格局。

虽然，高等教育对口支援的不同主体和渠道有各自所偏重的动力，但这三种动力对每个主体和渠道都有不同程度的影响。在使用“计划—行政”手段时，需要市场手段的配合，随着市场经济的发展，高等教育对口支援宏观管理也将更注重和依靠市场手段。

（五）保障

保障是指为保障高等教育对口支援机制运行，确保工作有效开展，提高工作效果，而建立的组织管理体系、制定的政策和制度、实施的措施等。

1.组织管理体系。目前，形成了由国家教育部统一组织管理，各部委支持、配合，各省（区、市）教育行政部门协同管理、组织协调，企业等社会组织积极参与，支援高校和受援高校具体实施的组织管理体系，并成为高等教育对口支援机制运行的重要组织保障。

2.政策、制度。为实施和推动高等教育对口支援，教育部等部门制定了系列政策，如《关于实施“对口支援西部地区高等学校计划”的通知》（教高〔2001〕2号）、《关于进一步深入开展对口支援西部地区高等学校工作的意见》（教高〔2006〕12号）、《关于进一步推进对口支援西部地区高等学校工作的意见》（教高〔2010〕1号）等政策制度，确保了对口支援工作的深入开展。同时，对口支援高校、受援高校及相关省（区、市）教育行政部门根据教育部的政策要求，制定了系列具体制度，确保了工作的有效开展。如受援高校和支援高校建立形成了签订工作协议、召开工作例会等制度，细化任务、定期总结、及时推进工作。

3.措施。国家教育部除了以政策促进高等教育对口支援工作不断深化外，还采取部署会、总结会、总结年报等形式，部署、督导和推动工作。如2011年“对口支援西部地区高等学校工作10周年总结会”、2012年“对口支援课题项目”、“支援高校和受援高校工作总结年报”等措施，有效确保了对口支援工作的顺利推进。针对具体工作，国家教育部还实施了重点高校建设、“质量工程”项目、本科生联合培养、教师硕士博士联合培养、国外培训和人文社科科研项目中设立西部项目等措施，有效提升了工作成效。

虽然，目前高等教育对口支援没有建立绩效评价和激励约束制度，但教育部采取会议总结和表彰等形式对工作先进、典型经验进行表彰和宣传，有效推进了高等教育对口支援工作。

基于上述高等教育对口支援工作机制维度的研究，构建机制模型如下图，模型反映了高等教育对口支援机制构成要素和运转情况。

高等教育对口支援机制模型

三、高等教育对口支援的核心问题

（一）基于中国特色社会主义高等教育发展视角的理论创新

对口支援西部地区高等学校的实践越来越丰富，不断被赋予促进教育均衡发展、推动各民族共同繁荣、服务区域经济社会稳定和发展、贯彻落实“一带一路”倡议等新的内容和意义，亟须更新发展为“高等教育对口支援”的概念，以适应和推动实践与理论的发展创新。在总结实践经验的基础上，需要从发展中国特色社会主义高等教育理论的角度进行创新。我国高等教育发展有鲜明的中国特色，其中高等教育对口支援是我国高等教育特色发展的重要体现，也是中国特色社会主义道路的重要内容，需要从更高的角度来认识。高等教育对口支援一定程度上开创了高等教育发展的新模式，深入开展高等教育对口支援工作、进行实践经验总结和理论研究，需要从中国特色社会主义高等教育发展创新的理论高度和角度去认识，推动中国特色高等教育伟大实践的新发展。

（二）对口支援的法律依据

对口支援模式分为边疆地区对口支援、灾害损失严重地区对口支援和重大工程对口支援三种政策模式，突出体现了社会主义制度的优越性、中华民族的优良传统、独特的政治文化和超大型国家的现实国情等特征[9]。从援藏、援疆的工作情况看，我国对口支援有一定的长期性，但学界普遍认为对口支援存在缺乏法律依据的根本缺陷，建立长效机制存在一定困难[10]。当前理论研究从共同富裕论、政治稳定论、民族特殊论、生态补偿论、基本权力均等论和灾害及突发事变论等伦理观来理解对口支援的依据和逻辑问题，并提出了意见及建议[11]。高等教育对口支援也存在同样的问题，无论是缺乏法律依据，还是采用何种依据，都无法限制和阻碍对口支援实践的发展和理论研究。从社会主义的本质、国家性质、国家治理、民族区域自治等方面有一定的法律依据可循，李莹莹从预算法治的角度探讨对口支援，拓宽了对口支援法律依据问题研究的视角[12]。

通过对高等教育对口支援机制的研究，以法律为依据的对口支援、财政转移支付渠道并不是高等教育对口支援的全部，还存在社会捐助渠道，随着交流合作和社会捐助渠道的不断发展，发挥的作用也越来越突出。同时，对口支援工作的运行是“计划—行政”、市场、社会责任等动力综合作用的结果，在高等教育对口支援中政府将主要发挥宏观调控职能，更多地依靠支援高校和受援高校的合作、企业和社会组织对社会责任的履行来推动。透视高等教育对口支援机制，法律依据的问题不再是对口支援实践中亟待解决和理论研究中重点关注的核心问题。

（三）支援高校与受援高校的竞争与合作

高等教育对口支援旨在实现高等教育资源的均衡流动，促进高等教育均衡发展，主要关注“公平”的问题。随着受援高校自主发展能力的不断提升，在整体教育资源有限的情况下，支援高校与受援高校间的“竞争”关系逐渐凸显。在“双一流”建立中，高校间的开放竞争、有效竞争显著增强，从目前高校间的人才争夺战中可窥一斑。为保证高等教育对口支援机制的顺利运行，实现工作的长期性和有效性，须要通过构建组织管理体系，充分发挥“计划—行政”、市场和社会责任三种动力的综合作用，确保渠道畅通。把竞争转为发展合作，构建支援高校和受援高校合作共赢的模式，把个体间的竞争转化为团队间的竞争，依据市场规律、教育规律，提升高等教育的整体水平。

（四）支援高校的核心能力建设

在“双一流”战略的推动下，高等教育对口支援需从几个方面加强受援高校的核心能力建设。一是尽量避免高校间优势学科的重复性建设，要形成竞争，在对口支援工作中避免受援高校发展的趋同。要发掘西部地区、民族地区的特色资源优势，突出受援高校学科特色发展，形成特色专业群，突出学科发展建设和辐射力的区域性。二是加强高水平师资队伍建设，注重西部地区、民族地区本土人才和少数民族骨干人才的培养。积极通过对口支援把东部人才引入西部，建设对口支援高校双方合作的人才团队，打破地域、单位的局限，以对口支援合作项目凝聚和培育团队，为区域发展提供人才保障。三是通过对口支援加强受援高校科研和教学的平台与基地建设，抓准受援高校与地方經济社会发展结合点，推动受援高校走特色发展道路，成为地方人才和文化的中心，服务区域发展。

在对口支援西部地区高等学校的实践发展推动下，从中国特色社会主义高等教育发展的战略高度，提出“高等教育对口支援”的新概念。透视高等教育对口支援机制，须要把握核心问题，增强高等教育对口支援机制的动力、扩宽渠道、加强保障制度和措施建设、加强受援高校核心能力建设，实现受援高校与支援高校的合作共赢，从而促进高等教育均衡发展、科学发展，为西部地区和民族地区经济社会发展提供有力智力支撑。

参考文献：

[1]杨富.高等教育对口支援财政转移支付问题研究[J].黑龙江教育：高教研究与评估，2016，（12）.

[2]毕国堂.关于构建高等教育对口支援长效运行机制的研究[J].科技信息，2009，（4）.

[3]高大海，王成端，朱强.高等教育对口支援绩效评价的指标设计研究[J].世界教育信息，2010，（12）.

[4]程荣霞.“四个转变”促进高等教育对口支援工作提升[J].教育教学论坛，2013，（30）.

[5]杨富.高等教育对口支援工作绩效评价体系构建研究[J]. 西藏教育，2013，（11）.

[6]杨富.高等教育对口支援工作的着力点[J].新西部，2011，（21）.

[7]浙江大学对口支援贵州大学工作总结（2001年7月— 2009年9月）[EB/OL].[2017-03-21].教育部网站，2009. http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3893/201007/91504.html.

[8]浙江大学开展对口支援贵州大学工作十年见成效[EB/OL].[2017-03-21].中国教育新闻网，2011-06-09.http：//www.jyb.cn/high/zjzz/201106/t20110609_436187.html.

[9]赵明刚.中国特色对口支援模式研究[J].社会主义研究，2011，（2）.

[10]黄艳芳.对口支援运行机制探析[J].经济视角，2011，（6）.

[11]伍文中.构建有中国特色的横向财政转移支付制度框架[J].财政研究，2012，（1）.

[12]李莹莹.对口支援法治化研究——以预算法治为视角[D].郑州：郑州大学，2013.