城市空间的社会建构

谭纵波 王军

【编者按】城市作为与现代生活息息相关的空间存在，总会伴随着现代化的各种问题与矛盾，这些也引领不同学科背景的学者开展和推进相关的研究。但是理论和现实之间的鸿沟一直存在。如何捕捉与城市空间相互形塑的种种社会过程，寻求建设性的共识是学者们讨论的初衷。

谭纵波：城市问题最近被人热议，我是城市规划专业的，每到这个时候，好像就会有一种批评我们这个专业的声音。我想说，不是所有问题都应由城市规划来“背锅”。城市规划，古今中外一直都存在，但不同时期、不同国家，它关注的重点、内容、技术手段，完全不一样。城市规划看上去是谋划现实和未来空间的手段，但事实上它仅是个工具，真正起决策作用的、进行各种博弈的，其实是在技术之外的东西。

我個人更愿意把所谓“城市病”看成是城市“成长的烦恼”。人少密集度低，所有事情都好办，一个村子中大家有事一商量，没那么复杂，当然你也没有那么多好处。城市发展了，一定会出现各种各样的问题。关键是怎么去化解这些问题。城市规划专业的诞生，无论是英国一八四八年的《公共卫生法》还是后来的《住房与城市规划法》，还有美国的区划制度，以及日本一九一九年的《都市计划法》等，都关涉近代城市的起源，初衷都是要解决所谓的城市问题。

如果站在建设性的角度，我觉得城市规划虽然着眼于当下的问题，但更多的是要展望未来。未来怎么办？就得有一个很好的参照物。以单个大城市人口占全国总人口比重为例，韩国人口大概不到六千万人，大首尔人口将近三千万，占全国人口的一半左右；再大一点像日本的首都圈，大概三千多万到四千多万，是日本人口的三分之一到四分之一的样子。我们国家，“珠三角”大概七八千万，“长三角”大概一亿五千万，已经超过总人口的10%，京津冀目前能称得上城市圈的人口满打满算五千万上下。什么意思？就是未来我们遇到的问题，可能是人类到目前为止没有遇到过的。我觉得像中国这么大一个国家，这么一个人口大国，有10%的人口聚集在首都周围过分吗？一点不过分。反常吗？我认为太正常了。我们现在遇到的这些问题，还不算是太大的问题。其实最严重的问题还没有来呢，这才多少，北京说是两千三百万，加上天津两千万左右，河北能算进来的还有一千多万，不就五六千万人嘛，再来一个亿很正常，关键是整个京津冀地区怎么才能容纳一亿多人口的问题。

我认为城市归根到底是一个经济活动的产物，一个社会中，你只要想发展经济，城市就一定会变大，城市变大就一定会出现问题。而专业人员要去做的事情是要解决这些问题，预见未来的发展会产生什么样的问题，如何解决这些问题，这是知识界应该发挥的作用。

茅明睿：我不用理论框架谈这个问题，我说很朴素的想法。我们一般看待世界，用两个维度：有序一中立一混乱、善一中立一恶。实际上这两个维度，也可以组合成有序善良和混乱善良、有序邪恶和混乱邪恶，等等。我们现在所遇到的问题，往往还是这几个维度的问题。但是善和有序，是不是对等的？混乱和恶，是不是对等的？在政府的治理观和普通百姓的心里，一个遵守秩序的有序的社会是好社会。而在建筑师的视野中，恰恰要反叛一点，经常对传统价值观做些突破。我们试图去证明这个无序是善的，政府试图证明有序是善的。所以，在实践中，所有问题无论是我们解读政府政策，还是政府看待民问，经常处在秩序和善恶之问的错配中。

以土地财政为例，它不是目的，而是政府为了达到有序所采取的手段，卖地也不是为了发展经济。我研究了一年的北京财政，发现大量土地财政的钱用来修地铁，修污水处理厂、廉租房，等等。政府认为：我就是在做善事，我做善事的目的就是以人为本，就是站在人的视角治理城市，我没有土地财政、没有钱，我怎么实现这些理想？再比如人口密度问题，在我看来，降低它反而会恶化“城市病”；可政府切实地认为解决大城市的问题，就是要降低人口密度。这的确代表了治理观的不同。

我二0一七年四月发表《数据与城市正义》，引起了网络的关注。后来我又带着整个团队，去观察、分析网络舆情，发现老百姓是非常支持政府的封堵“开墙打洞”等治理政策的，有一些路段和街区甚至是百分之百支持。反对声音往往针对脏街，有很多来京打工者会说，拆掉脏街毁掉了我们青春的记忆。可见，点赞和对抗是非常鲜明的。在这个问题上，政府跟本地百姓基本是一个阵营，即便中立的，也是说这些问题本就是政府不作为的表现，早该得到解决。所以知识分子不要想当然地以为老百姓跟你的想法一样。

但是学者仍然也必须要参与进来，尤其是在政策方面做出应有的贡献。这就涉及实际工作中，学术界需要注意的问题：不要试图输出价值观。大家站在解决问题的立场上，究竟人口密度是不是“城市病”的来源，我们要把这个方法论说清楚，这个问题完全可谈。如果政府没有按照你的意见执行，那么也要用学术的方法来观察、检测具体治理中可能带来的变化，以帮助政府在下一步工作中降低社会风险与成本，更有利于人民的生活。就是要找到一个平衡点，要缓解冲突，不是单纯的有序一无序、善一恶，而是看看各种力量怎么组织起来，让我们的城市生活变得更美好。

王军：前面两位先生都提到人口密度和土地财政的问题，我想就这两个话题谈一谈。对于城市建设和改造，不能站在道德或立场的角度，而是应该知道一个城市为什么要这么做。以北京为例，我们说人口要控制在两千三百万，过去几年北京的人口每年大概会新增五六十万，各方面资源已经触到天花板，就要控制人口。而人口规模与经济规模是匹配的。经济规模持续增长，人口规模就很难下降。这是一个根本矛盾。二十世纪五十年代以来，北京要不要成为一个经济中心，争论不断。虽然八十年代以后，不再提把北京建设成为一个经济中心，可事实上，在改革开放的大潮中，北京与其他城市一样，执行的是以经济建设为中心的方针。北京市承担着首都地区的公共服务，中央政府并没有设立首都财政，北京市是以小财政支撑着大服务。按照目前的税制，地方政府的财政收入，一是靠增值税，二是靠卖地。说到底是靠做大经济规模做大税收。经济规模做大了，人口就来了，因为机会集中在你这个城市。

北京市是市区两级财政分灶吃饭，十六个区，每个区都有自己的财政，都是一级财政主体，都得靠经济规模吃饭。一九九四年分税制改革，中央政府拿走一半以上的税收，财权向上集中，事权向下集中，地方财政吃紧。地方政府缺乏稳定的税收来源，其经常性税收主体是增值税，中央政府分走75%，地方政府留下25%。二0一六年原属地税的营业税全面改为增值税之后，中央与地方，增值税五五分成。为保证财政收入，地方政府必然竞争增值税，必然竞相卖地。这样的财政收入，支撑了基本公共服务的供应，也支撑了中国城市的快速发展，也带来很多问题。我们看到，在这样的税收结构之下，不同的财政主体之间很难做到水平分工，往往是你死我活，同构竞争，天津搞了汽车工业，北京也要搞汽车工业，要做到区域协调发展，真是很難。要控制人口规模，更是难上加难。

财政收入问题，说到底是公权力与私权利的利益关系问题。我们要想一想：人类为什么需要城市？一个城市最基本的关系是什么？城市不同于乡村，是因为城市人口众多、分工细致，需要经常性的公共服务供应。所以，需要成立一个政府，大家以付税的方式请这个政府提供这种服务。公共服务的供应又会带来社会增值，这个城市有了很好的教育、很好的文化设施，保护好了文化遗产，提供了清洁的空气，修建了很好的地铁等等，都会带来这个城市的不动产增值，不动产拥有者就会通过房价上涨自动切割这个红利，而对这部分私权收入，我们并没有设置一个返还公共财政的税收渠道。不动产拥有者可以坐享增值，财富的分配是在向强者集中；政府如要回收增值，只能通过拆迁，又造成诸多社会问题。

如果能够通过税收渠道，使公共服务带来的社会增值正常返回公共财政，实现财政收支良性循环，许多问题就容易避免了。我们看到，欧美城市均以不动产税为收入主体，城市政府提供了公共服务，保证并提升了不动产价值，就能够保证税收，就没有必要搞那么大的经济规模了。此种税制，中国古已有之。从《周礼》到一九三0年国民政府《土地法》规定的地价税和土地增值税、一九五一年中华人民共和国开征的城市房地产税，亦属不动产税性质。此种税制关系大家在城市里如何组织我们的生活，是平衡公私利益的重要工具，不但能够防止财富分配的倾斜，增进社会公平，还能使政府专注于公共服务的供应一一这才是政府的本职。如果中国的城市开征了不动产税，确立了此项税收的主体地位，北京市还有必要搞这么大的经济规模吗？事实上，北京作为全国的文化中心，拥有北京老城、故宫等数量众多、不可替代的文化资源，拥有那么多优质的文化、教育设施，已能充分保障这个城市的不动产价值，保护好了这些文化资源，提供了优质的公共服务，城市政府就能够通过不动产税回收增值，保证充足的财政收入，就能创造更好的条件疏解非首都核心功能，京津冀各个城市、北京市各个城区就可望实现水平分工、协调发展，竞争增值税带来的恶性循环就可望得到扭转。经济规模下降了，人口规模也就容易控制了。

很需要关注已经部署的房地产税改革。我理解，这是一个综合性的改革，须以相应的土地制度改革来配套，这个问题可以再做讨论。必须明确的是，一个城市或者一个文明体，最基本的关系就是公和私的关系，公私之问出了问题，那就是大问题。改革开放快四十年了，现在到了要正视并处理好这个关系的时候了。公私关系理顺了，许多问题就好办了。对此，需要战略眼光。

谭纵波：回到“城市病”的问题。我是觉得城市之所以出现，就是因为效率。王军先生做过撒鱼饵的比喻，为什么都喜欢把鱼饵撒在城市里？那是因为撒同样多的鱼饵，城市里的鱼可以长得更肥美。相同投入，可以获取的更多，这是基本逻辑所决定的。

不仅从城市整体效率来看如此，对于个体而言也是如此，媒体报道过一个三十多岁来自山东的快递员，他月收入在五千左右，好的时候可以到八千。据他自己讲，像他这么一个没有学历、手艺的人在中国想拿到这么多的工资，除了北京这种大城市，别的地方不可想象，这让我印象深刻。快递工作的确很辛苦，但换二、三线城市想吃苦，吃同样多的苦也没有这么高的薪酬。从个体角度看，鱼同样是张一次嘴，能够吃到的鱼饵比其他地方要多。所以从这两个角度，无论从资本和社会发展的角度，还是从个人的角度来看，城市的规模都是一个关键。从这个角度讲，我反对“城市病”的提法。其实最关键的是你要有获益就要有付出，“城市问题”是我们为了获取更高经济社会运行效率所付出的代价，要做的是怎么缓解或解决这些问题，而不是借此否定城市的规模效应和集聚效应。

茅明睿：接着谭老师的话说，我们评判城市化或者城市的聚集，其实一个最基本的判断就是你们让相同的人口达到同样的福祉所消耗的资源，是聚集在一起更低还是分散更低？针对全中国来说，中国的职能化特大城市实际上是在降低全国的资源消耗，在西部让人达到相同的生活水平，要比聚集在北京需要更多的资源。一味强调“城市病”带来的人的生存问题、污染问题和资源问题，都是伪命题。站在承担社会责任的角度，就是站在全中国的生态系统中，如果以较小的代价实现了人类福祉，这个代价是值得的。

赵益民：前面的讨论主要聚焦在城市空间的经济维度，几位老师提到了不断扩张的经济活动、规模与集聚效应，以及特定的财税制度在塑造城市的过程中扮演的重要角色。我想换一个视角，借助北京的绿化隔离带（简称“绿隔”）这个案例谈一谈城市空间的政治维度。这个“绿隔”最初是在一九五八年北京市总体规划中被确定下来的，当时的大背景是“大跃进”。来自苏联的规划专家分享了莫斯科规划实践的有关经验，并借此输入了不少现代主义的规划理念，其中一条就是修建大规模的防护绿地，隔离开居住区和工业区——这在变“消费城市”为“生产城市”的时代有着迫切的现实意义。

在上级“大地园林化”的号召下，这一理念在北京被进一步放大，通过分散组团式布局的安排，在规划图纸上被定型为一道面积超过三百平方公里的绿色空间（占当时北京市区总面积的将近一半）。然而，这道“绿隔”也就此停留在了图纸上。一些规划师后来在回忆录里提及，“绿隔”所在的“城乡接合部”大多像往常一样被郊区菜地和农村聚落所占据。但是在他们看来，这不仅不是对规划理念的破坏，反而是积极协调工农关系和城乡关系的体现。

这样的状态一直持续到八十年代。这一时期，北京市开始转变观念，要建设一座“现代化的高度文明和高度民主的社会主义城市”，为此放弃了以往对工业生产基地的追求，转而寄希望于恢复古都风貌、加强城市绿化、推动旧城改建等措施。同时，对人口迁徙限制的减弱也促使大量流动人口涌入北京这样的大城市，纷纷落脚在房租较低、管制较弱的‘‘城乡接合部”（大多都处在“绿隔”地带周边）。

对人口“无序流动”的警惕，以及对“国际化”城市景观的追逐，促成了九十年代中期一波比较大的清理整顿浪潮，当时包括“浙江村”在内的很多接合部聚落都被波及。在此之后，“绿隔”地带最近二十年来最为显著的空间特征是随着城市蔓延而急剧上升的潜在地租。说“潜在”，是因为这里的土地大多都是村集体所有，按照建设用地出让的相关规定是无法直接上市的。为此，北京市政府进行了若干轮“运动式”的“绿隔”建设工程，从而拆掉了获取地租的障碍，在“绿隔”地区收获了相当丰厚的土地收益。

如果把这样的“土地财政”放置到比较长的历史时段去观察，我们可以发现，城市空间从来都不是单向度的，它是通过层层累积的社会实践和社会关系而历史性地造就的。工业化时代的“协调工农关系”，说白了就是尽可能把资源倾斜给工业发展，而把（郊区）农民的生计问题搁置一边。改革开放之后的历次清理整顿和拆迁安置，都是就着新的国际化观念和政治经济的新需求而推进的。唯一没有变化的，是“绿隔”这样一个名号，和它所代表的现代主义规划理念：通过某种预设的、看起来美好的城市形态，来侵蚀、掩盖乃至重写我们的日常生活。

朱晓阳：我是做社会学和人类学研究的，近些年做过城边村、城中村研究，关注像昆明，或者安徽省的县一级城市。从人类学的角度，我不是很习惯有许多媒体加入的热门话题的讨论，觉得比较乱，看不清楚。我还是相信做比较长时段的研究和考察，这样好像也更能帮助到政府。

城市中的问题，从“开墙打洞”到违章建筑，好像都讲了很多年，但好像还是会引起各种争论。以农村为例，表面看好像建房用地很乱，实际上到一个村庄进行研究后会发现很清楚，哪家的宅基地到哪里，农民一点都不乱，哪些是扩出去的，肯定是说得清的。所以研究城市，解决城市问题，还是回到一些基本的问题上来研究。比如居民的生活体验，包括对所谓“违建”的定义，哪些违章建筑不被需要，哪些又是被需要、大家离不开的。以此来解决一个个具体问题，改良城市居民的居住条件。

我觉得确实是要有深入研究作为基础，学者要有一些扎根的切实的行动，而这些行动又必须完全合法。刚才有人提出的一些说法非常好，要从具体问题出发，一事一议，最后还是可以解决问题的。这好像也符合我们人类学的工作模式，即，从一些小地方人手，找到出路的可能性更大。这些出路貌似不是大事，但背后会有一些结构性的变化。这些工作需要深耕细作，需要有韧性。而不是媒体热炒，或者写篇报道就要解决一切。

何江穗：我的研究方向可能和朱晓阳老师有一些共同的地方，我是做农村社会学研究的，更关心在社会变迁中人的命运是什么。这几年也和做城市规划的学者有一些合作，去调查城镇化过程中普通人的感受。农民进城，住下来都不是问题，但是这种生活可能离理想状态还非常遥远。我想如果我们讨论城市和城市化问题，不仅是人能不能住下来，还要看他们到底能过上什么样的生活的问题。我们怎么能够让他们真正地在城市中生活。

晉军：我自己做过一个公租房的研究。公租房也体现出公权与私权的逻辑问题。美国的公租房是独建社区，高楼为主，相对独立，集中建设。这些独建社区改善了低收入群体的住房条件，但由于租户的教育程度比较低，就业能力比较差，周边中产阶层逃离，经过大概十几年、二十几年的发展，这些社区就快速破败，结果公租房变成了贫民窟。这说明公租房的独建社区存在着很大问题。而我们中国的公租房则是配建小区，即公租房和商品房建在同一个社区里，这一方面避免贫民窟化，另一方面也节约了政府成本。但这种配建社区也产生了新的问题，就是它把北京最缺房子、最困难的群体，集中在一栋楼里，而且这栋楼旁边一百米就是价值数千万的豪宅。公租房的居民与商品房的居民由于生活习惯和公私观念的不同，往往会出现许多细碎但又不容忽视的差异甚至冲突。

冲突往往来自生活细节。公租房的成本低空间小，屋内往往没有晒台。晾衣服晒被子就只能挪到公共绿地上。家里的杂物往往会放到外面，挤占公共空间，甚至还有人会在楼外搭个狗棚。公租房租户们这么做，既是因为房子太小，也是因为他们住惯了大杂院，形成了独特的公域/私域观念，觉得跟邻居的关系就是，“我的私域直到你的家门之外”，这与产权明晰的“我的私域只到我的家门之内”截然不同。政府花了大钱来改善困难群体的居住条件，我们的调查也显示租户们对于居住的改善非常满意。但是，居住不仅仅是房子大小的问题，还涉及邻居互动的问题。如果按照市场逻辑，这两个阶层的人不可能住到一起，但由于政策又被安排到一起，在一起就可能发生冲突，甚至彼此对立。这样一种局面，能体现出城市的居住空间与群体的互动空间密不可分，也与我们城市中公私权利的不平衡密切相关。

岳永逸：晋军老师举的公租房例子很有意思，有点类似于当下农村红红火火搞的精准扶贫。我的专业是民俗学和文化人类学，经常在城市、乡村两头跑。包括我老家那个小山村在内，当下农村精准扶贫主要是政府统一为贫困户修房子，使之一夜“脱贫”。通常，基层政府会按城里人单元房的格局，在一个交通方便的开阔处将房子修好，水电安好。但是，只有房子，房子周边没有贫困户可以耕种的土地以及菜园子。在入住新房之前，贫困户必须将原有的房子拆掉，否则不能人住新房。新房旁边没地，住上新房的贫苦困户日子怎么过？吃菜怎么办？这不是实施精准扶贫的基层政府关心的话题。因此，贫困户只能回老宅基地四围继续耕种土地。显然，对于原本四散居住的山区贫困户而言，劳动成本、生活成本大大提高了。我们村子住到精准扶贫点的人，不少人回原住地耕种庄稼的行程常常有十多里。这些衍生问题好像是大家不大关心的。这是个很有意思的话题。

一度曾经能够心安理得地在城里讨生计的农村人，很是尴尬，尤其是如果城里不让留的话，因为乡下肯定是不愿意回去的了。这不仅仅是田地劳作辛苦的问题，更为关键的是虽然减免了农业税，但是种子、化肥等生产成本是翻倍增长，哪怕是有政府的财政补贴，种地也根本不能赚钱。二0一三年，我曾经撰文指出，总把乡村按照城市、城镇的模式发展，是有问题的。如果资源不是散点配置而是继续集中一地优化配置，那么与民生相关的优势资源必然仍集中在北京、上海这样的大城市，乡村永远是没有出路的。乡村城镇化似乎还是在重复优势资源不均衡配置的老路。正如集中修建贫困户的住房一样，乡村外观上确实城镇化了，但实际上呢？因此，或者提“城镇乡村化”比“乡村城镇化”更有意义。乡村肯定有问题，然而城市的问题并不比乡村少。我们过去一直以城市作为现代化实现的标杆，但其实可以更多元地思考现代化本身的问题，包括何为城市、城市为何，也是需要再省思的。