“统筹协进”在低碳经济背景下区域合作中的运用①—— 以乌大张长城金三角合作区为例

集宁师范学院 尚妤

中国农业发展银行乌兰察布分行 王猛

自《蒙晋冀(乌大张)长城金三角合作区建设协议》签署以来，乌兰察布、大同、张家口这三座经济相容、产业互补的城市正式构建起了我国首个横跨三大经济板块的区域合作平台。从三市的产业结构与能源储备情况来看，乌兰察布市是“西电东送”的重要枢纽承载着能源输出的重任；大同市作为久负盛名的“中国煤都”，是煤炭输出的主要基地之一；张家口市以发展“华北电力负荷中心”的任务为己任。三市在能源产业链上形成了有机的整体，缺一不可。但作为“京津冀”协同发展的一部分，乌大张的合作势必面临着要从高投入、高能耗、高排放的粗放型发展转型为低能耗、低排放和低污染的集约型发展模式。如果说京津冀减排工作是保证“我国单位GDP二氧化碳减排量增加”这一目标实现的重中之重，那么乌大张低碳经济的发展正是助力于此目标实现的根本所在。

1 区域合作中推行低碳经济的矛盾

1.1 乌大张三市低碳经济发展水平的数据分析

从表1中乌大张三地工业主要行业的能源强度分析来看，乌兰察布市低能耗产业主要有：纺织业、皮革、毛皮及其制品、废弃资源综合利用业、电气器械和器材制造业、医药制造业。大同市的低能耗产业有有色金属矿采选业、农副食品加工业、食品制造业、废弃资源综合利用业、皮革、毛皮及其制品业、酒、饮料、精制茶制造业、塑料制品业。张家口市的低能耗产业有：黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、农副产品加工业、食品制造业、纺织业、皮革、毛皮及其制品业、电气器械和器材制造业、医药制造业、塑料制品业和酒、饮料、精制茶制造业。

根据IPCC指南推荐使用的以能源碳排放系数来估算碳排放量的计算方式，本文采用如下公式(付婧,2013,产业经济)计算三市的碳排放量：

其中，C为碳排放量，Ei是能源的消费量(万吨标准煤)，Ci为能源i的碳排放系数。取三市消耗的主要能源种类作为计算依据，这6种能源的碳排放系数分别为：煤炭0.7559吨碳/吨标煤、焦炭0.855吨碳/吨标煤、原油0.5857吨碳/吨标煤、汽油0.5358吨碳/吨标煤、柴油0.5921吨碳/吨标煤、天然气0.4483吨碳/吨标煤。经计算，2014年乌兰察布市、张家口的碳排放量分别为1216.67万吨、1100.49万吨(大同市统计年鉴暂无分类能源消耗情况，无法计算)；单位GDP能耗分别为1.2吨标准煤/万元(乌兰察布市)、1.44吨标准煤/万元(大同)、0.78吨标准煤/万元(张家口）。

表1 2015年乌大张三地工业主要行业能源强度表

通过资料与数据可以看出，乌大张三市的低能耗产业多数趋同，属于一般低碳型产业，高碳型产业主要集中于煤炭、黑色金属、非金属矿物等的开采与采选业。如前文所述，张家口是三市中能源综合利用效率较高的城市，乌兰察布市次之，大同市较高。那么在乌大张区域合作中，三市在推进低碳经济过程中会面临怎样的新问题？三市又应该采取何种策略来释放各自节能减排的优势，规避劣势？

1.2 在乌大张区域合作中推进低碳经济面临的冲突

1.2.1 发挥地区比较优势与能源大省减排目标之间的冲突

通过对国内能源集中度的统计结果分析，目前排在全国前五位的产煤大省分别是内蒙古、山西、河南、陕西和山东，五省产煤量约占全国总产煤量的63.2%。煤炭行业作为主导高碳产业不能因为碳排放高而不继续发展，如此一来，如何平衡“十三五”规划所制定的减排目标与发展以煤炭能源为优势产业的关系是摆在乌大张三市面前的一大矛盾。

本文认为在保持原有优势产业的基础上发展低碳经济，以节能技术创新和产业附加值增加来促进碳排放降低，而非为了低碳而放弃原有优势产业才是实现低碳经济可持续性发展的关键所在。

1.2.2 低碳经济与区域本位利益的冲突

区域合作中的各经济体在推进低碳化的过程中必然会衡量成本与收益，减排的成本无疑由乌大张三市各自承担，但减排的收益能否由各自获取，也就是外部性能否内部化是三市作为生产者要权衡选择的一大问题。以2015年三市工业废水排放量和二氧化硫排放量为例，乌兰察布市相对比大同市和张家口市来说，不能因为某类污染物排放量较少而减少对综合环境有利的环保投入，但是付出相当的成本情况下，受益更多的可能是污染物排放量较高的城市，如表2所示。

表2 2015年三市工业废水排放量和二氧化硫排放量表

从消费者的角度出发，减排产品的非排他性和非竞争性在某种程度上会促成“搭便车”现象的实现，使得乌大张三市的成本收益曲线发生变化，进而导致经济外部性的发生。综合生产者与消费者的行为分析，乌大张三市会在“我减排、你也减排、你不减排、我不减排”之间产生博弈。如果缺乏正确的政策引导，三市必然会缺少减排的主动性和内在激励，也就是低碳经济与地区利益的矛盾产生。

2 “统筹协进”提出的必要性和可行性

如上所述，在乌大张的区域合作中，低碳经济是必经之路，但最终能否达成节能减排的目标还要取决于能否解决低碳经济与区域优化和地区本位利益的矛盾。化解两大矛盾的根源主要在于理清作出低碳经济决策的相关行为主体之间的关系，即纵向层级方面的中央与省会、省会和三市政府以及三市政府与辖区之间的关系，和水平方向的三市之间、三市区域内各经济主体之间的关系，这也是统筹协进的要义—— 统筹兼顾和协调并进的体现。

具体而言，统筹协进中的“统筹”是指三市的上级政府应该从大局出发而非为了维护某个特定微观主体的利益，综合运用行政、法律、财税、价格等各种手段在区域层面产生推进低碳经济的压力和动力。所谓“协进”是“协同并进”的缩略语，在执行节能减排工作的过程中应该在遵照低碳发展纲要的前提下，乌大张三市之间达成共识，以互惠互利为原则，通过一定的市场机制和互助合作等方式，形成联合治理的结盟，缩小区域发展的异质和不平衡。

“统筹协进”的实施策略主要分为以下四个方面：第一，形成更完善的低碳经济区域政策体系，改进政策机制；第二，强化乌大张区域合作中的责任机制，包括节能减排责任的划分、责任考核体系的升级；第三，构建乌大张区际碳市场体系，建立以节能减排为中心的三市互助合作机制；第四，为了应对可能出现的碳排放转移和产业转移，提出相应的对策。

3 “统筹协进”在低碳经济背景下区域合作中的具体运用

3.1 完善区域低碳经济的政策体系

3.1.1 现有低碳政策及其存在的问题

低碳政策是指各级政府为了实现低碳经济发展目标，根据低碳经济的发展纲要与本辖区的实际情况制定的一系列约束或激励下级政府以及各微观经济主体的综合治理措施。低碳政策体系正是通过运用这些低碳政策，促使各经济行为体的成本收益曲线发生变化，进而推动低碳经济发生转型的一种内在激励机制。目前我国已颁布实施的低碳政策包括低碳价格政策，如阶梯用电和惩罚性电价；低碳税费政策，如煤炭、原油、天然气资源税由从量税改为从价税以及重大节能工程项目的贴息政策；低碳进出口政策，通过调整进出口税收政策达到限制高能耗和高排放产品的出口等。

现行的低碳政策从形式上看多集中于行政手段而非经济和法律手段，多见规章、制度与条例的形式。从内容方面看，既涉及对生产者和消费者的约束，也涉及对政策制定当局的监管还有部分对市场配置的调节。政策中的奖惩制度不明显，对节能减排的监管能力和水平有待提高，特别是检测技术和专业人才的匮乏将影响监测结果的准确性和及时性，最后在政策中对地方政府的监管和对监管的监督也没有真正的落实到位。

3.1.2 完善区域合作中的低碳政策体系

第一，可以建立区域内和区域间“碳税+碳交易市场”的模式，根据碳减排权交易和碳资本的需求创设相关的金融服务。在乌大张区域内部开展“碳税+碳市场”的两阶段碳价机制。在第一阶段内，对三市内的碳排放大户征收“区域性碳税”，第二阶段内开放碳排放交易机制，对富裕的碳排放指标可以公开进行转让，类似的还有碳汇交易、碳证券以及碳基金等。第二，加快标准化建设的进程。三市需共同制定若干标准化的建设条件，如设定建筑节能环保标准规范、对重点行业的产品设置能耗限额和能效标准；加速环保监测工作的规范化和标准化，对农业、工业和机动车污染源加大检测力度，从监测的技术装备和人员配置上施以资金的适当倾斜；借鉴“十三五”规划建设提出的省以下环保机构监测监察执法垂直管理系统，避免同级环保部门的监督和执法工作受到地方政府的过多干预。第三，将上级政府的研究政策落实到区域。在三市内建立统一的资料信息库，统一开展能源利用状况报告制度、能源审计制度，同步将三市企业的有损环境保护行为纳入征信系统等措施；三市内部的生态保护补偿机制需要由财政、环保、农业、林业、国土等多部门组成的协调机制共同完成。第四，根据《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》在三市统一践行领导干部自然资源离任审计制度，将自然资源保护、节能减排、发展低碳经济作为考核政绩的指标之一，制定标准统一的考核方案和问责机制，分类明细季度、年度的工作进程，避免出现“虎头蛇尾”式的节能减排工作。

3.2 强化乌大张区域合作中的责任机制

如上文所述，受碳排放区域外部性的影响，区域本位利益和低碳经济的矛盾必然会导致各市在节能减排、推行低碳经济的过程中缺乏内在激励和外在压力。所以，应对这种局面的最佳措施就是建立区域责任分解体系与责任考核体系。

3.2.1 低碳区域责任分解体系

受我国政治体制与经济制度的影响，碳区域责任体系的划分更多程度上是各地区政府的首要责任，即由中央政府将目标分解至各地区政府，再由各地区政府分解至各地区经济体而非像西方国家，由中央直接分解给各经济主体。具体而言，三市的首要任务是计算各地区节能减排边际成本，进而衡量出三市节能减排指标的相对关系，最后在中央既定的“十三五”减排目标下，制定出科学量化的三市减排目标。三市政府对各经济主体下达的减排目标是否准确取决于能否找到最小的政府权力界定成本与市场成本之和，也就是说，只有当政府从一开始就明确了本区域内经济主体的减排成本曲线，那么在分配减排任务时才能够使碳排放权的配置无限趋近于减排成本。

3.2.2 深化低碳区域责任考核体系

正如前文所述，虽然“十一五”与“十二五”阶段对低碳区域责任的考核责任提及了“一票否决”与“表彰奖励”等措施，但对于奖罚的程度与形式均未给出详细的解释，这也导致本来就不易推进的减排工作更加缺乏后续发展的动力。根据“中国特色的联邦主义”和“竞争竞标赛模式”的观点，中国地方政府官员更希望以政绩与财政收益为动力来推动节能减排工作的开展，所以新形势下的低碳目标责任考核应该在三市区域内以责、权、利对等的关系，构建拥有绩效考评体制和经济激励措施的层级减排负责制。建立健全节能减排的统计和监测体系是责任考核体系长效化和常态化的必要保障。乌大张三市需要建立以地区单位GDP能耗为标准的统计制度，重点考核建筑、交通、能源等高碳排放领域从生产到流通再到消费节点的实时数据，然后将数据信息汇总成公报的形式对内对外向公众开放。尽可能地将公众的意愿与官员和地方政府的政绩结合起来，最大限度地增加全员节能减排工作。还需要改进三市的考核制度，越完善的考核制度越有利于问责制度取得实质性的成果。总体来说，三市的考核制度应该在周期上作出调整，例如将形成性考核和总结性考核相结合、年度目标考核和三年或五年目标考核相结合、区域整体目标与行业目标考核相结合等。

3.3 构建乌大张区域经济的互助合作机制

乌大张三市无论是地域结构、经济水平还是能源优势等都具有一定的相似性和互补性，三市在节能减排方面的合作前景也因区域经济合作的大方向而变得更加明朗。参与互助合作机制的东道主可以增加碳减排量，并且能够在短时间内快速提升有关节能减排的技术与核心竞争力，而对于合作方来说，可以借机扩大减排技术的市场份额，并且以较低的成本获得稳定的能源来源，双方都可以将多余的碳减排指标在市场上出售。并且这样做最大的好处是三市可以避免盲目的上项目，甚至是摒弃原有的主导产业，开发并不具有优势的其他产业。三市可以通过此举，将主导高碳产业进行低碳化，增加其科技含量，进一步地可以缓解前文提及的如何发挥地区比较优势与能源大省减排目标之间的矛盾。

本文所述的乌大张低碳互助合作机制主要有两种形式：第一是三市统一对外寻求其他区域的援助；第二是三市内部实施互助合作。第一种统一求助外援的办法可以追溯至20世纪90年代邓小平提出的“包省援助”和“多交利税、转移支付”设想。由沿海地区的一个省承包内地一个或两个省，通过技术、人员、转移支付等形式援助乌大张三市的低碳经济发展。第二种在三市内部开展的互助合作机制，是指在三市区域内的相同行业中，不同的经济主体凭借非市场交易主体的资格，采用合作、援助、帮扶等形式实现资源共享和协调发展。无论采用哪一种的互助合作方法都离不开以下几个关键步骤：第一，建立三市的各自的责任分解体系，圈出主要的减排行业和企业；第二,明确三市各区域的减排技术需求目录；第三，寻找减排优于区域内本行业或企业的合作伙伴；第四，报发改委审核批准；第五，实施与管理。

3.4 研究应对可能出现的碳排放及产业转移趋势

对比国内中西部地区的产业发展，沿海地区的土地强度日渐上升甚至已经超过警戒线，土地价格的上升导致产业用地的成本增加，并且劳动密集型的产业特征也在逐渐消退，因而传统的制造业利润正在逐步走低。越来越多的沿海地区产业开始转移至政策有利且大兴基础设施的中西部地区。对于中西部地区而言，产业转移除了能够带来资金和技术的同时，也不可避免地会带来碳排放量的增加以及环境方面不同程度的污染。黄世坤(2012)在中国低碳经济区域推进机制研究中认为，对碳排放空间的分布有重新配置作用的转出，企业通常情况下表现为较低的盈利能力、较高的能耗排放量、不为当地生产生活所必须。

所以在促进乌大张三市承接沿海地区产业转移的同时，还应该限制沿海地区的某些高排放、高能耗产业的移入。首先，三市可以设置具有一定的碳排放和能耗标准的产业转移壁垒，对超过GDP碳排放量和单位GDP能耗的产业限制其入驻三市，对其他符合标准的产业也要进行有序的入驻安排，避免产业转移一哄而上，因为即使是单个产业或企业的排放量较低，但数量的剧增也会起到碳排放量累加的效果。其次，要顺应“十二五”规划中的“统筹规划产业园区建设”的纲领，将产业园区作为承接产业转移、整合区内区外产业资源的重要平台。正如马歇尔在《经济学原理》所言，工业聚集不仅有利于技术、信息、思想的传播，还有利于提高高价机械的经济适用性和节省用工成本。

[1] 黄世坤.中国低碳经济区域推进机制研究[D].西南财经大学,2012(1).

[2] 孙起生.低碳经济与县域产业结构优化[M].北京:经济科学出版社,2011.

[3] 张海如.区域经济教程[M].北京:经济科学出版社,2004.

[4] 何倩.低碳经济背景下我国出口商品结构与经济增长的关系研究[D].哈尔滨工业大学,2015.