可持续发展为导向的PPP项目物有所值评价研究

田慧坤

摘 要：物有所值（Value for Money，VFM）评价是政府评估PPP模式能否代替传统政府采购模式提供公共服务的重要方法，对PPP项目的立项决策起非常重要的指导作用，然而我国现阶段的VFM评价体系并不完善，在评价过程中没有充分考虑到可持续性。通过研究可持续发展，提取可持续性指标，构建出一套以可持续发展为导向的PPP项目物有所值定性评价体系，结合实际案例，采用层次分析法确定各个指标的权重，为PPP项目的可持续性物有所值评价提供参考。

关键词：政府和社会资本合作（PPP）；物有所值评价（VFM）；可持续发展；可持续性指标

0 引言

政府和社会资本合作PPP（Public Private Partnership）模式能够很好地解决政府面临的预算短缺问题，吸引高效率的私营部门参与到项目中，已经成为政府进行基础设施建设时最喜爱的模式之一，根据《全国PPP综合平台项目库第9期季报》截至2017年12月，全国已经入库的PPP项目已经达14，424个，总投资额18.2万亿元。物有所值英文为Value For Money， 缩写为VFM，是PPP项目的最基本原理，PPP模式能否广泛应用取决于能否获得VFM，但VFM是什么以及如何衡量仍然是一个棘手的问题。

1 物有所值评价研究

VFM的概念和应用可以追溯到在货币作为交换媒介出现之前。Callender and Johnston （2002） 认为VFM与最低成本、最优质量、最优化时间紧密相连。Moralos and Amekudzi （2008）从专业的角度认为VFM是整个项目成本节约，收益和风险分配的最好结局。VFM不等同于成本的降低和效率节约，即使他们可以对VFM产生积极或消极的影响 （Jackson，2012）。Collins（2015）将VFM理解为：经济（成本最小化），效率（产出）最大化和有效性（充分达到预期的结果），VFM关注的是全寿命周期内的质量和表现能否满足公众需求。虽然存在各种定义的VFM，简单的说VFM就是以最少的资源获得最大的利益。研究人员一致认为，PPP模式发展的关键点在于它能否提供物有所值（Maguire and Malinovitch，2004；Grimsey and Lewis，2005）。Burger and Hawkesworths（2011）通过有一些技术证实了这个理论，但在没有正式的实践，没有适用到所有的基础设施项目中。Watermeyer（2013）认为当政府采用PPP模式进行公共基础设施建设时公众最关心的问题是“该项目是不是物有所值？”。Liu（2016）从7个方面分析了影响澳大利亚和中国PPP项目效率和质量的14项关键因素，通过调整这些关键因素，政府和社会资本都可以对PPP进行更好的管理。

PPP模式物有所值评价的具体操作与国家现行的法律法规以及政治经济框架密切相关，这些条件的差异可能会使各个国家所适用的框架大不相同。为了制定出适合我国国情的物有所值评价框架，我国的专家学者进行了大量研究。高会芹、刘运国等（2011）比较研究了英国、德国、新加坡的VFM评价方法，为完善我国PPP模式物有所值评价提供了思路。李佳嵘（2011）通过对不同国家或地区的VFM评价体系和PSC概念及其计算方法的研究，为我国VFM评价提供参考。为了与我国国情相结合，袁竞峰等（2012）引入了适合我国国情的定性和定量评价方法，分析了定量评价PSC的基本构成，包括基本PSC、竞争中立调整值、可转移风险价值、保留风险价值四部分。王玉萍（2016）对PPP项目VFM定量评价要点进行研究，分析了物有所值定量评价主要思路、评价要点等。崔彩云、王建平（2016）等分析各国物有所值评价，对不同国家PPP项目驱动因素进行深入研究，为完善我国VFM评价提供建议。

综上所述，国内学术界对物有所值评价已经有了一定的研究，对物有所值的内涵、基本框架、应用现状、可行性研究、将来的发展等都进行了探讨，但对我国现行的VFM评价存的不足之处没有深入研究，例如：不同类型项目评价指标相似度大，价指标与项目实际情况有偏差；价指标中由于太注重经济效益，而忽视了社会、环境影响等，这些问题的存在严重影响了物有所值评价的客观性及准确性，进而影响到PPP项目能否健康持续运行，能否在最大程度上服务于公众，能否最终达到物有所值。因此，建立以可持续发展为导向的VFM评价体系对PPP项目的成功开展有重要影响。

2 基于可持续发展的物有所值定性评价体系

成功的PPP项目必须要具有可持续性，其中可持续性包括：（1）經济可持续：PPP项目为社会资本带来“稳定，长期，合理”的投资回报。（2）社会可持续：PPP项目为公众提供“优质，价格低廉，广泛”的公共产品和服务。（3）环境可持续：PPP项目对城市居住环境，生态环境以及更广义上的环境的影响。PPP项目的可持续性不仅包括项目本身的可持续发展，还需要考虑该项目对社会的可持续发展的影响。

2.1 可持续发展研究

1987年世界环境与发展委员会（WCED）正式提出了可持续发展概念，将可持续发展定义为：“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”，该定义产生了广泛的影响，从那以后，各界专家和学者一直在对可持续发展的理论进行补充和精炼，随着时间的推移，可持续发展的内涵越来越丰富。

现阶段对于PPP模式可持续发展已有的研究主要集中在可持续性评价的概念及指标体系的建立上。Samuel and Oshani （2011）指出虽然可持续性的实际操作在风险分配、物有所值评价时可能已经涉及，但是可持续发展原则缺少理论和框架。Joop and Bert （2009）认为政府的参与能够增加社会资本积极参与城市基础设施项目的兴趣，提高城市环境的可持续性。Nilesh and Boeing（2016）指出现阶段的PPP采购往往着眼于短期目标而忽略了PPP项目的长期可持续发展，作者通过定性的分析方法回答了PPP采购过程的关键成果为什么没能够达到可持续这一问题。对于如何将可持续的理念融入到PPP模式已有的操作机制，还需要进行大量的研究。在城镇化建设发展迅速，国家大力推行PPP模式之际，能否实现可持续发展成为关系到PPP项目长期、稳定以及高质量发展的关键。

2.2 建立评价指标体系

科学地构建指标体系的关键问题是如何确定合理的指标数量，指标太多会使体系过于复杂增加评估成本；指标太少显得体系不够完整、系统和全面；同时还要要充分考虑我国的经济、技术以及环境现状以及不同类型项目的具体情况。

通过对20余篇文献的研究分析，统计得出16个高频指标：对区域经济发展的影响、增加外来投资、全生命周期成本、对当地文化教育的影响、对城市形象的提升、改善当地社会环境、吸纳当地就业程度、树立可持续发展榜样、社会大众满意程度、改善公共的健康与安全、科技创新、对水资源影响程度、对大气影响程度、土地消耗及影响、生态环境影响、资源利用情况。

3 案例分析

3.1 工程概述

六安市城区黑臭水体整治工程，项目总投资为75000万元。本次整治六安市城区九墩塘、蒋家沟水系、小高堰、南大沟、西门大沟、便门大沟、北门大沟、安丰明渠和均河水系9条黑臭水体，总长约29207m。本次黑臭水体政治工程主要采用控源截污、内源治理、生态修复和水循环动力等多种措施加以治理，同时结合城区发展需要，同步考虑打造河道沿线景观带，满足沿线居民景观亲水需求。

3.2 评价过程

选取适合本项目的可持续性评价指标，建立以可持续发展为导向的物有所值评价体系，用层次分析法确定各指标的权重，通过专家打分，得出每一项指标的评价分值进行加权。

3.3 结论分析

由表1可知，传统物有所值定性评价结果V1=71.5，可见其物有所值程度较低，考虑到可持续性指标的物有所值评价V2=83.516，很大程度上增加了其物有所值，能够增加政府方的重视程度。由V2>V1可以得出這样的结论：对于某些类型的项目（特别是一些民生类项目或者是环保类项目），充分考虑可持续性能够增加项目实施的概率，更好地完善社会环境，为完善社会服务做贡献。

参考文献

[1] 高会芹，刘运国，亓霞，傅鸿源. 基于PPP模式国际实践的VFM评价方法研究——以英国、德国、新加坡为例[J].项目管理技术，2011，（03）：18-21.

[2] 袁竞峰，王帆，李启明，邓小鹏.基础设施PPP项目的VfM评估方法研究及应用[J].现代管理科学，2012，（01）：27-30.