易地耕地占补平衡是确保耕地红线和粮食安全的重要措施

自2000年国家实行耕地占补平衡政策以来，陕西省通过土地开发整理共完成补充耕地近200万亩，连续17年实现了耕地占补平衡，满足了全省建设用地审批需要。但占补平衡工作中还存在补充耕地空间严重不足、补充耕地质量不高、占补平衡相关管理手段滞后等问题，与中央提出的“先补后占、占一补一、占水田补水田”，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的新要求相比，尚存差距。

陕西耕地后备资源现状及特点

陕西土地总面积30870万亩，据全省土地利用现状调查显示，全省现有农用地27961.1万亩，占总面积的90.6%，建设用地1195万亩，占总而积的3.87%，未利用地1548万亩，占总面积的5%。全省10个市的未利用地情况分别为：两安市45万亩，咸阳市156万亩，宝鸡市98.1万亩，渭南市233.4万亩，铜川市21万亩，安康市76.43万亩，汉中市94.5万亩，商洛市52万亩，延安市149.7万亩，榆林市621.4万亩。

从未利用地分布情况可以看出，榆林市未利用地资源最为丰富，为621.4万亩，占全省的40%；其次为渭南市，为233.4万亩，占全省的15%；咸阳和延安均在150万亩左右，占全省的10%。

从未利用地适宜开发复垦情况看，全省虽有1548万亩未利用地，但多为沙荒地、盐碱地、荒山荒坡地，集中连片少，生态环境脆弱，土地质量差，适宜开发复垦的耕地后备资源不足。

据全国耕地后备资源调查评价成果，全省耕地后备资源面积162.87万亩。其中集中连片的耕地后备资源47.87万亩左右，占29%；零散分布的后备资源115万亩左右，占71%。当前，陕西耕地后备资源具有以下特点：

（一）区域分布不均衡。后备资源主要集中在榆林、渭南、延安三市。这三市后备资源面积占到全省75%，其他市区仅占25%。这反映出，经过多年的持续开发利用，经济发展快的地区后备资源非常稀缺，甚至枯竭，在这些市域内实现耕地占补平衡会越来越难。

（二）集中连片的耕地后备资源明显减少。近2-3年集中连片耕地后备资源减少了20多万亩，减幅接近50%。这反映出，随着多年来土地开发，大部分成规模的连片耕地后备资源已经被开发为耕地、园地、林地等。这也说明，当前已不再具备继续全面推行大规模土地开发利用的基础和条件。

（三）耕地后备资源大多数零散破碎。全省零散耕地后备资源占后备资源总量的71%。其中图斑面积小于100亩的占近三成，图斑面积小于50亩的占到近五成。耕地后备资源开发利用方式也需要由规模集中开发转向以综合整治为主。

（四）耕地后备资源利用受生态环境制约大。全省后备资源中，荒草地占76%，盐碱地占2%，内陆滩涂占6%，裸地占16%。在开发过程中受生态环境制约大，稍有不当极易引起水土流失、土地沙化等严重后果。

耕地占补平衡存在的主要问题

近年来，陕西高度重视耕地保护工作，严格落实耕地占补平衡要求，确保了耕地占补平衡任务的完成。但从调研情况看，陕西耕地占补平衡也还存在以下主要问题：

（一）重视不够、措施不力。承担省级易地补充耕地的市、县（区），对落实省级易地补充耕地指标任务重视不够，认识不到位，缺乏大局意识，不愿出让资源为省级易地补充提供指标，对给省级提供占补平衡指标措施力度不够，工作推动慢。

（二）项目实施难度大。全省虽有162.87万亩的耕地后备资源，但经过多年耕地后备资源开发，集中连片、立地条件相对较好、易于开发且成本相对较低的地块绝大部分已被开发利用，目前可供开发的耕地后备资源绝大多数是零星分散、立地条件差、基础设施薄弱，开发成本高的荒滩、荒坡、荒革等地块，项目实施难度很大。同时，在目前国家从严保护生态环境的大环境下，“三线”划定、湿地保护、自然保护区、林地保護等因素对占补平衡项目正常实施影响很大，制约条件很多。

（三）省级易地补充耕地指标供需矛盾突出。近几年，西安市、西咸新区和杨凌示范区几乎没有可供开发的耕地后备资源，需要在省域内进行易地统筹调剂使用补充耕地指标。根据西安市、西咸新区和杨凌示范区建设用地审批对占补平衡指标需求情况，西安、西咸新区、杨凌示范区每年需省上落实易地补充耕地指标在5万亩以上。而目前榆林、延安、渭南贡献区提供的补充耕地指标很少，仅能满足需求量的五分之一左右。另外，汉中、安康两市也不同程度存在占用水田无法补充水田的情况，也需要在省域范围内进行解决。因此，省级易地占补矛盾十分尖锐。

（四）省级易地收取的耕地开垦费标准偏低。按照国土、财政、物价三部门联合印发的《关于耕地开垦费收缴有关问题的通知》规定，陕西分区域、分地类对耕地开垦费标准进行了明确规定。其中需要由省上进行易地统筹耕地占补平衡的西安、西咸新区、杨凌示范区等关中地区，收取的耕地开垦费标准分别为占用水田为每亩2.6万元，水浇地每亩2.3万元，旱地每亩2万元。经调查了解，全国很多省份收取的易地耕地开垦费标准远高于我省，东部的浙江、江苏、山东等省在每亩30万元左右，近邻的山西、河南等省也在每亩10万元左右。相比之下，陕西易地耕地开垦费标准明显偏低，无法调动资源贡献区推进土地整治，增加新增耕地面积的积极性。

（五）实施占补平衡制约因素多。由于国土、林业、环保、水利等部门存在着自然资源管理条块分割，相关部门间在法律政策上不衔接、不协调，存在行业地类认定冲突、功能布局重叠和规划相互矛盾等问题，致使国土部门在实施占补平衡项目时与相关部门规范标准不同，冲突较大，矛盾较多。特别是在地类认定上相互交叉重叠，由此给占补平衡的实施带来了政策纠纷和法律风险，很大程度上也压缩了占补平衡后备资源空间。

这一问题，在调研中各地反映都比较突出。根据土地利用现状变更调查成果，榆林市213.15万亩耕地后备资源中与林业部门共同认定的耕地后备资源仅为33.6万亩。但在耕地占补平衡项目踏勘立项阶段，部分县（市、区）林业部门又以涉及地块为宜林地，而这些宣林地又是公益林为由，不允许国土部门实施耕地占补平衡项目。

（六）部分项目实施不规范。榆林市的一些企业、村组及个人未按照土地整治项目管理相关规定和要求自行开垦的耕地，不符合项目实施程序和要求，难以纳入耕地占补平衡指标正常管理范围。

（七）后期管护措施落实不到位。补充耕地项目在竣工验收后，由于缺乏资金以及后续管护措施未能跟上，导致部分新增耕地土壤肥力难以维持；一些农户只考虑眼前短期利益，不顾及长远效益，导致项目区一些道路、管线、水井得不到正常维护，影响耕地产能；有些新增耕地除立地条件差外还受基础设施条件的限制，投入大、产出少，农民种植积极性不高。一些项目区位置较远，加之随着城乡统筹进程的加快，大量农民进城居住等原因，少部分新增耕地项目存在撂荒现象。

易地耕地占补平衡对策建议

在现有耕地占补平衡政策不变的情况下，特别是党的十九大提出要加大生态系统保护力度，科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，严格保护耕地的战略性要求下，未来几年，陕西耕地占补平衡形势严峻，不容乐观，必须高度重视，积极寻求解决的办法和途径，以确保全省耕地占补平衡。

（一）拓宽补充耕地空间。一是根据中央4号文件和国土部相关规定和要求，今后，除正常通过开发未利用地和土地整理复垦外，通过实施土地综合整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦以及“旱改水、补改结合”等，形成的新增耕地经核定后也可纳入占补平衡范围。同时对于未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等，统筹纳入土地整治范围，新增耕地也可用于占补平衡。二是通过即将开展的第三次土地调查，全面摸清全省耕地后备资源的位置、面积、分布等状况，纳入全省土地整治规划，审慎有序开发。省政府协调相关部门，落实“双退”成果，将耕地后备资源纳入一张图管理。对与林业部门交叉重叠的荒草地，以及荒草地当中零星分布的宜林地，退出林地保护范围，纳入耕地后备资源，以便于符合国土部门进行集中连片开发利用的要求。三是扩大省级易地补充耕地指标贡献区范围，将有耕地后备资源且在满足当地占补平衡需要前提下的市县（区），纳入省级易地补充耕地贡献区范围。四是对榆林市的一些企业、村组及个人自行开垦的耕地，省政府出台相关政策，简化这类项目的立项、设计、实施、验收等相关程序，允许国土资源部门采取购买的方式，将这部分新增耕地作为耕地占补平衡指标使用。

（二）改进耕地占补平衡指标管理模式。在各市县落实耕地占补平衡责任、实现本地区耕地占补平衡的基础上，通过公开搭建省级补充耕地交易平台，制定市场交易规则，实现补充耕地指标有序交易，向确实不能实现耕地占补平衡的地区，易地有偿调剂补充耕地指标。省级负责对指标交易进行统一管理。

（三）适当提高耕地开垦费标准。综合考虑耕地开发成本、资源补偿及后期管护等因素，并参考兄弟省份耕地开垦费标准，建议提高省级易地耕地开垦费标准。

（四）综合利用零散分布后备资源。由于多数后备资源零星分散、立地条件差、基础设施薄弱，开发成本高，项目实施难度很大，因此要结合土地整治和高标准农田建设情况，统筹安排零散分布后备资源开发，实现土地资源综合效益。

（五）加强后续管理，创新监管方式。对新开发耕地要加大管理力度，不断培肥地力，提高耕地质量和生产水平。一是完善种植大户承包制、家庭农场经营制度以及农村土地流转制度，正确引导土地承包人员加强对耕地的利用管理，加大后续资金投入，科学种植，合理耕作。二是在人少地多的地区，探索建立开发-移交-经营一体化的补充耕地开发模式。制定优惠政策，协调当地政府，推行谁承包经营、谁开发、谁受益的补充耕地开发模式，形成补充耕地良性发展的局面，确保补充耕地的后续管理和有效利用。三是积极拓展社会资本合作模式，实行以奖代补等形式，引导和支持农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等，参与占补平衡新增耕地的提质改造、旱改水等项目建设。

课题组成员

雷一鸣 省政府参事课题组组长

吴新成 省政府参事

李国栋 省政府参事

唐亚平 省国土资源厅耕保处处长

韩富斌 陕西日报社农业新闻部主任

高建勇 省国土资源厅耕保处副处长

冯小龙 省国土资源厅土地整治中心科长

乔佳妮 陜西日报社农业新闻部记者