外交政策中的人道主义促政治共识

孙 超

作者系《中国发展观察》编委，国研智库副总经理

2018年3月13日，美国国务卿雷克斯·蒂勒森被解职。消息传出，一片哗然。蒂勒森曾担任埃克森美孚公司首席执行官，2017年2月1日，才通过参议院认证，正式出任美国国务卿。仅过一年多，他本人和广大网友一样从总统特朗普发出的推特上得知被解职的消息。特朗普对蒂勒森的辛苦付出表示感谢并声称，“他跟蒂勒森还是相处很好，就是总想不到一块去”。

两人“想不到一块去”的方面有很多，其中最突出的问题就是美国如何与中东国家打交道。特朗普上台首次外访便选择沙特，足见其对这个地区的高度重视。蒂勒森在沙特王储访美之前被下台并不是巧合。

世界瞩目的首届伊拉克重建国际会议

蒂勒森一直致力于斡旋中东。就在被解职的一个月前，蒂勒森还代表美国参与了首届伊拉克重建国际会议。会议由科威特、伊拉克、联合国、欧盟和世界银行五方共同主持，吸引了整个国际社会的关注。本次会议是为动员国际社会继续支持伊拉克的重建和发展，加强双边捐助者、多边发展机构和私营部门投资者之间的合作。

据统计，有76个国家、51个国际发展基金会、107个国际（或地方）非政府组织和来自私营部门的1850代表出席会议，最终共筹集300亿美元的资金，声势之浩大可以说是史无前例。

作为多年来支持伊拉克重建的“大户”，美国政府这次却没有做出承诺。美方将通过美国进出口银行向伊拉克提供超过30亿美元的援助“套餐”，包括贷款等从而鼓励美方企业在伊拉克投资。

在所有援助中有一笔令人深感意外，就是科威特向伊拉克提供10亿美元贷款及10亿美元直接投资。大约30年前，萨达姆·侯赛因担任伊拉克总统期间，曾经入侵科威特。科威特如今挺身而出，积极组织筹备本次大会，并慷慨解囊帮助伊拉克结束混乱状况，实现地区和平与稳定。尽管伊拉克直到现在还拖欠着1990年入侵科威特所应支付的赔款。科威特埃米尔萨巴赫殿下向国际社会呼吁，“伊拉克仅靠自己的力量无法开始重建工程，这也是为什么世界各国的代表齐聚于此，共同助力伊拉克。”

在科威特的带头作用下，海合会其他国家和机构也纷纷捐助。沙特阿拉伯王国15亿美元；阿拉伯经济和社会发展基金15亿美元；卡塔尔10亿美元；阿拉伯联合酋长国5亿美元；伊斯兰开发银行5亿美元。

如期举行的第38届海合会首脑会议

科威特也正是2017-2018年海合会的轮值主席国。

海合会是海湾阿拉伯国家合作委员会（GCC）的简称，成立于1981年5月。成员国包括沙特、阿联酋、阿曼、巴林、卡塔尔和科威特。GCC在海湾地区乃至整个世界都有着重要影响。这六国都拥有丰富的石油储备，到2050年海合会石油储量占全球比重或增至70%。

海合会六国均奉行中立、不结盟外交政策，举措温和、务实。面对严峻的国际局势，六国希望以GCC为整体参与国际和地区事务，开展多元外交，注重大国间的平衡。在重大国际、地区问题上采取统一立场，发挥GCC集体作用，体现六国对外政策的统一性和整体性。

海合会自成立以来，每年11月或12月轮流在六国首都召开首脑会议，至2016年12月共举行了37次。此外，1999年起每年在首脑会议之间召开1次非正式首脑磋商会议，迄今已召开15 次。六国的外交、国防、内政、石油和财经等大臣（部长）也定期或根据需要召开会议。会议主要商讨六国和海湾、中东地区面临的政治、经济、外交、安全、军事等重大问题，互通情况，协调立场，共商对策，联合行动。

图/新华社

2016年，沙特宣布与伊朗断交，同时也引发了海合会国家中的阿联酋、巴林跟伊朗断交。但卡塔尔并没有跟随海湾国家“站队”，而是一直同伊朗保持联系。2017年的“黑客事件”成为“卡塔尔断交”的导火索，卡塔尔官网上公开报道了支持伊朗、反对美沙的消息，尽管卡塔尔随后撤回消息，但已激怒了不少国家。从巴林开始，至沙特、阿联酋、埃及，短短一天之内，七个国家断然宣布与卡塔尔断绝外交关系。导火索虽是“黑客事件”，但究其原因乃是长久以来的分歧。中东地区情况复杂，任何纠葛都不是线性的。

海合会面临着成立以来最大的挑战。就当外界纷纷猜测海合会有可能解体，第38届海湾阿拉伯国家合作委员会（海合会）首脑会议于2017年12月5日如约而至。最主要的原因是本届轮值主席国科威特的不懈努力和持续斡旋。全世界都赞叹，峰会能举行已是“积极一步”。

峰会召开前一天，海合会6个成员国的外交部长或外交大臣举行圆桌会议。这是沙特和卡塔尔两国外交大臣在断交危机后首次会面。

峰会结束时发布了《科威特宣言》，强调了海合会在维护安全方面的重要作用。海合会各成员国领导人强调要继续努力实现GCC国家经济一体化，全面实施经济协议条款，努力铲除阻碍海湾共同市场的障碍，完成关税同盟要求。

《宣言》强调，未来将继续努力加强海湾共同行动，推进项目、工程实施，充分执行最高理事会批准的计划，充分考虑各成员国的意见，实现海合会国家经济、社会、政治、安全和军事的一体化。

人道主义促政治共识

有能力成功化解危机并举办海合会第38届峰会，这与科威特最高元首埃米尔殿下在该地区的德高望重不无关系，更与科威特在外交政策中突出人道主义紧密相关。科威特一直奉行和平中立不结盟政策。联合国、世行、欧盟等国际组织都盛赞科是“地理概念的小国，却在国际关系上发挥重大作用”。科威特被联合国评为“全球人道主义中心”，埃米尔殿下也被联合国授予全球“人道主义领袖”的荣誉。

在2013年，科威特就为叙利亚举行国际人道主义大会，捐款3亿美元，为叙利亚人民提供人道主义援助。来自59个国家的最高领导人、国家元首、领导人代表、总理和部长出席了会议。

2014年1月，科威特又举办了第二次叙利亚国际人道主义大会，共捐款5亿美元。埃米尔殿下会前呼吁科威特公民、科威特居民、福利协会、私营部门和政要积极参与救援活动，救济叙利亚国内外的叙利亚人民。时任联合国秘书长潘基文表示，第二次会议上筹集的捐款总额达24亿美元，并对科威特为此次会议做出的贡献表示由衷的感谢。

人道主义关怀是科威特英阿双语的国家宣传册中的主要内容——“自1613年建国以来，一直从事慈善工作。海洋对科威特人民的生活至关重要，为人们提供生计来源。正是在这块土地上，人们形成了相互依存和仁慈悲悯的价值观。科威特人只要看到有船只在海上遇到麻烦，一定会及时伸出援手。

“每一个科威特人或阿拉伯人，都很了解埃米尔。几乎任何活动他都会及时出现，无论是科威特这个小国的活动，还是事关整个阿拉伯世界的活动，都是如此。”

我们身处的时代，仿佛一切都变得捉摸不定。国际社会充满各种不确定性因素。聚焦错综复杂的海湾地区以及中东各国，高傲的尊严和易怒的情绪背后是利益的博弈。人道主义在斡旋危机、化解矛盾、达成共识等外交政策中的积极作用不容小觑。