通过设立交通发展基金拓宽公路建设融资渠道的设想

2017年以来，我国公路交通基础设施建设有了新的、较快的发展。据交通运输部提供的初步统计资料，2017年完成公路建设投资21162.53亿元，同比增长了17.7%。2018年前两个月，全国完成公路建设投资1822.19亿元，同比增长了13.8%，标志着公路建设进入了新的快速增长期。为了有利于解决公路建设与发展中的资金短缺问题，设立政府主导下的交通发展基金是一个值得关注的选择。

设想的提出

目前，尚不存在国家有关法律法规中对基金概念的界定。在社会实践中，基金的概念涉及到各级政府用财政资金安排的专用基金（目前只有粮食风险基金一项）；具有专门用途的社会保险基金；主要靠社会捐赠形成的、民间非营利组织管理的各项慈善性质基金；企事业单位拥有的具有专门用途的资金（企业年金基金、事业单位的职工福利基金等）和按照市场化导向设置的投资基金，包括证券投资基金和产业投资基金（或创业投资基金，下同）。

拟用于公路基础设施建设的交通发展基金，现行财政体制下采取用各级政府财政资金安排形成的可能性微乎其微；靠社会捐赠形成不仅金额较少，且不具有可持续性；故具有可操作性的做法是采取产业投资基金的形式。目前国家有关法律法规中尚缺乏对产业投资基金的界定和规范。经国务院批准，1995年9月6日中国人民银行曾发布过《设立境外中国产业投资基金管理办法》，但目前已被废止。原国家计划发展委员会曾制定的《产业投资基金试点管理办法》一直处于讨论中，至今尚未正式发布。

我国内地产业投资基金最早出现在20世纪90年代。1997年12月11日设立的中瑞基金，也许是中国内地设立的第一只产业投资基金。2003年5月11日设立的“中国—东盟中小企业投资基金”、2004年11月18日设立的“中国—比利时投资基金”、2005年12月设立的渤海产业投资基金和2007年9月设立的中新高科产业投资基金等，是我国内地通过设立产业投资基金筹措建设所需资金的进一步积极尝试。其中，渤海产业投资基金是我国第一只中资产业投资基金。

产业投资基金属于风险投资基金和私募股权投资基金。用募集的资金投资非上市公司股权的主要目的是为了盈利，为基金持有者获取最大利益。与此不同，通过设立交通发展基金募集资金的主要目的，是为了发展具有社会公益性质的公路基础设施，故交通发展基金的设立，应当由政府或政府交通运输主管部门主导，通过适度的财政资金投入或通过国有交通投资公司发起，设立交通发展基金来引导社会资本以购买基金的方式，间接投入公路基础设施建设。地方政府发起设立交通发展基金，应符合国家发展改革委印发的《政府出资产业投资基金暂行办法》（发改财金〔2016〕2800号）的规定。

产业投资基金的投资对象主要为非上市企业的股权，并且一般具有明确的投资领域，故产业投资基金的形式符合设立交通发展基金为公路基础设施建设提供所需资金的初衷。产业投资基金一般具有有限的投资期限，在所投资企业发展到一定程度后，最终都要退出所投资企业。公路基础设施项目的特殊性，决定了交通发展基金也许需要建立不同于一般产业投资基金的退出机制。

由于投资基金的基本特征是信托投资，对此可以认为，严格意义上的产业投资基金的组织形式应当是契约型。企业型产业投资基金，无论是公司型还是有限合伙型，其实质是企业投资，而不是信托投资。故建议交通发展基金采取契约型的组织形式。

交通发展基金的国内外借鉴

自2010年以来，鉴于高速公路项目具有一定的现金流入可持续性，以及可预期的较理想的远期财务效益，国际投资基金越来越多地倾向于对高速公路项目的股权投资。例如，澳大利亚投资基金IFM Investors在2015年收购了拥有总里程为156.28英里（253公里）美国印第安纳收费公路的印第安纳收费公路项目公司（ITRCC）100%的股权和拥有总里程43公里的英国六号高速公路（M6）的中部高速公路有限公司（Midlands Expressway Limited）100%的股权；2016年2月，加拿大三家养老金基金（Borealis Infrastructure, Canada Pension Plan Investment Board和Ontario Teachers’Pension Plan）通过支付总共28亿美元，分别取得了美国芝加哥市的芝加哥高架公路（Chicago skyway）项目公司：高架公路特许经营有限公司（Skyway Concession Company，LLC）三分之一的股权。

在国内，为推动山西省综合交通运输建设，山西省交通运输厅与交通银行签订协议共同设立“山西交通产业投资基金”，首期规模300亿元，用于PPP模式的重点公路建设。“十三五”期间，交通银行将提供总额600亿元的综合授信额度，支持山西省交通运输厅基础设施和重大项目建设。

为切实落实“创新驱动、转型发展”战略，推动交通产业转型升级，培育经济发展新动能，山西路桥建设集团有限公司从全省交通行业发展大局出发，按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”原则，进一步加大创新力度，与北京银行共同出资成立的、规模为49.16亿元、存续期间为21年的北京丝路阳蟒高速建设投资中心（有限合伙）产业基金，于2017年6月14日正式落地，成为山西省首支落地的交通产业基金，募集资金主要用于阳城至济源高速公路（阳城至蟒河段）建设。

2016年11月30日，齐鲁交通发展集团有限公司和山东通汇资本管理有限公司共同发起设立山东省基础设施产业投资基金，总规模约500亿元。2017年3月17日，一期产业基金已完成工商注册，成功募集资金30亿元。2017年3月24日，第一笔投资基金10亿元已投放到位，全部用于青兰高速公路东阿至聊城段（鲁冀界）建设。

2017年 7月7日，甘肃省交通建设集团有限公司在兰州与上海浦东发展银行股份有限公司签署了《合作设立甘肃省交通产业投资基金框架协议》。

甘肃省交通产业投资基金由省交通运输厅牵头，申请省级财政出资，联合上海浦东发展银行股份有限公司共同发起设立。具体由甘肃省交通投资管理有限公司作为政府出资人代表，与浦发银行及上海浦耀信晔投资管理有限公司、甘肃交建投资基金管理有限公司共同发起，以有限合伙制形式设立，基金一期规模暂定200亿元，是甘肃省交通运输领域设立的一支政府投资基金。甘肃省交通产业投资基金主要投向纳入甘肃省“十三五”及中长期交通运输发展规划和甘肃省交通提升实施方案，且按照PPP模式建设的国家高速、省级高速公路（一级）、普通国省道、农村公路、水运项目、交通支撑系统及其他交通项目的资本金。

对设立交通发展基金融资的初步分析

设立和投资者出资购买投资基金的主要目的，是通过投资基金的进一步投放，获取投资收益。投资基金的主要投放对象，是公司制企业的股权资金，也包括部分公司债券。与证券投资基金的投放对象是上市公司的股权和债券不同，产业投资基金主要用于投资收购非上市公司的股权。要发挥交通发展基金筹措公路建设资金的作用，就需要为投资基金投资购买公路项目公司的股权，以及公路项目公司股权转让设计相对完整的方案。例如，要保证在山西设立的交通发展基金对阳城至济源高速公路（阳城至蟒河段）建设项目的投入，就需要山西路桥集团将所持有的阳城至蟒河段项目公司股权的一部分，有偿转让给该基金，并将转让股权取得的收入，用于其他高速公路建设项目。如果该项目具有理想的投资效益，山西路桥集团具有转让该项目公司股权的意愿并且不存在相关法律法规上的障碍，则通过设立交通发展基金增加对高速公路建设的投入就具有可行性和可操作性。

同理，设立山东省基础设施产业投资基金来加大对青兰高速公路东阿至聊城段的投入，所需的相关条件是：该项目属于经营性高速公路而不是政府收费高速公路；该项目具有较理想的投资效益，因此对交通发展基金的投放具有吸引力；不存在转让该项目公司股权法律法规上的障碍。

相比较之下，甘肃省通过设立甘肃省交通发展基金来增加对公路建设投入的可行性就值得商榷。首先，到2017年年底为止，甘肃省的收费公路全部为不以营利为目的的政府收费公路。其次，普通国省公路和农村公路属于公益性项目，不实行车辆通行费制度，这意味着这些项目是没有收益的。对此如果缺乏创新性的制度设置与合理安排，难以按照市场化的导向吸引交通发展基金投入这些公路建设项目。

对政府主导下的交通发展基金融资的思考

设立交通发展基金需要具备的条件

具有令交通发展基金出资人满意的公路投资项目

要令交通发展基金的出资人满意，以利于吸引基金的出资人，公路建设项目需要满足以下要求：

属于经营性项目。2016年年底全国已建成公路网中，收费高速公路所占比重为48%，呈逐年上升趋势。如果希望间接地通过利用交通发展基金出资人的资金建设高速公路，意味着高速公路现行建设与管理模式需要进一步向经营性公路方面倾斜。

具有令投资者满意的投资回报率。按照现代财务理论，投资者期望的投资回报率，应当由无风险报酬率加上风险补偿率构成。如果将银行贷款利率视为无风险利率，基准利率为5%，则在考虑风险补偿率的基础上，8%以上的投资回报率，才有可能对基金投资者有吸引力。

2010年以来，全国高速公路建设项目普遍呈现投资额不断攀升、财务效益日趋低下的特点。仅靠项目本身而缺乏必要的政府补助，可能难以产生对基金投资者的吸引力。

设立管理交通发展基金的公司制企业

交通发展基金是通过其管理人：交通发展基金管理公司，来从事交通发展基金的投放、投资收益的取得与分配、基金份额赎回等业务的。

现代企业制度下交通发展基金的管理人：产业投资基金管理公司，应当属于公司制企业。管理公司的出资人，可以是基金发起人或基金认购人，也可以是其他出资人。

具有可供交通发展基金进行投资的公路经营企业或项目公司

与证券投资基金不同，交通发展基金的性质是股权投资，只能通过投资设立非上市的公路项目公司，或者注资现有的公路经营企业，间接地投资公路建设与经营项目。

目前，陕西、甘肃、广西、福建、新疆、湖北、湖南、江西等多个省和自治区投资设立的国有公路经营企业（或者可采取“地方政府公路融资平台公司”的称谓），主要承担的是建设与管理政府收费高速公路的职责。按照《收费公路管理条例》的规定，政府收费公路不以营利为目的，收取车辆通行费主要是为了偿还建设债务本息。对此，这些公路经营企业无法争取盈利，并向投资者分配利润，也就不具备吸引交通发展基金建设高速公路的基本条件。因此，需要通过设立新的公司制企业，作为投资建设经营性高速公路的载体。

设立交通发展基金的思考

全国各级地方交通运输主管部门有必要按照中共十九大和全国人大十三届一次会议明确的相关政策导向，积极申请交通运输部和国家开发银行联合设置的交通专项基金，增加对本地区交通建设项目的资本金投入，缓解重大公路项目的资本金筹措压力，确保今后公路基础设施的合理投资规模。

各级地方人民政府有必要认真贯彻落实国务院的有关精神以及《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）的规定，通过用各级财政资金并联合相关社会资本设立交通发展基金的方式，为所在地区公路基础设施建设提供所需的项目资本。

设置产业基金筹措的资金，一部分来自于发起人的投入；一部分来自于其他基金投资人的投入。基本投资人投资购买基金的主要目的是为了获取投资收益，故通过设置基金筹措的资金，只能投入具有一定盈利能力的经营性公路基础设施建设项目。对于目前主要发展政府收费高速公路的地区，如果打算通过设置交通发展基金的方式筹措高速公路建设所需资金，则有必要将未来建设的高速公路，重新界定为经营性高速公路，并通过新组建的非国有独资性质的公司制企业，作为项目公司来承担建设与管理的职责。

如果一些地区目前尚无法改变现行的以政府收费高速公路为主的高速公路管理体制，或打算利用交通发展基金发展普通公路建设事业，则有必要在交通发展基金的设置上体现新的思路。例如，可通过一些国有大型交通企业与一些金融类中介机构（例如国家开发银行等）联合出资发起设立交通发展基金和基金管理公司，吸引其他社会资本通过投资购买基金份额筹措资金；通过基金管理公司将发行基金份额募集的资金，作为资本金投入新设立的承担建设与管理高速公路项目的项目公司。

如果项目公司建设与管理的高速公路属于政府收费公路，则无法满足投资基金的投资回报要求，故有必要采取由参与发起设立的国有交通企业，在发起协议中做出按照固定利率按期给予基金持有人确定金额的投资回报、并在约定期限届满后回购基金份额的承诺。这实际上是一种变相的债务融资行为，并且有可能加大未来参与发起设立基金的交通企业还本付息的负担。

针对“十三五”期间后三年我国公路基础设施建设对项目资本的迫切需求，这无疑是一种有助于缓解项目资本短缺的可行举措。至于承担发起设立交通发展基金职责的交通企业在未来如何应对还本付息的资金压力，则可以结合“十三五”期间后三年国家相关政策的变化及其最新政策导向，在“十四五”期间乃至以后统筹予以解决。